Promocija vladavine prava u SRJ

Vladavina prava i izgradnja pravne drzave

Završni okrugli sto u seriji foruma koji se organizuju u okviru projekta “Promocija vladavine prava” pod nazivom Vladavina prava i izgradnja pravne dr zave odrzan je 24. maja 2001. godine.

Uvodno izlaganje na ovom okruglom stolu podneo je g-din Slobodan Vucetic, kopredsednik LEX-a i bivši sudija. Medijator Foruma je bio prof. dr Vojislav Stanovcic, profesor na fakultetu politickih nauka Univerziteta u Beogradu.

Završnom okruglom stolu je prisustvovalo 25 ucesnika medju kojima su bili predstavnici nevladinih organizacija, politickih partija, drzavnih organa, eksperti, profesori i advokati. Forum je imao znacajnu medijsku podršku iz veceg broja medijskih kuca, kako novinskih tako i elektronskih.

Fokus u diskusiji na ovom okruglom stolu je stavljen na imperfekcije sadašnjeg Ustava i potrebe za njegovom što skorijom promenom. Rasprava se vodila i na temu trenutne politicke situacije u Srbiji i o potrebama uskladjivanja Saveznog i Republickog Ustava. Još jedna tema o kojoj se razgovaralo je bilo sprovodjenja konkretnih mera (decentralizacija reforme u gradjanskom pravu, reforme u sistem sudstva itd.) nakon sprovodjenja neophodnih promena u Ustavu.

— Prof. dr Vojislav Stanovcic —
Srpska akademija nauka i umetnosti, Beograd

Vladavina prava i izgradnja pravne države
U cemu su prepreke da se ostvare velika pravna nacela?
Šta bi u procesu tranzicije trebalo promeniti?

~ osnovne teze ~

I
O KARAKTERU, NAČELIMA I USTANOVAMA VLADAVINA PRAVA KAO CIVILIZACIJSKO DOSTIGNUĆE

Od samih svojih pocetaka, pravo ima veliku civilizacijsku ulogu , koja se karakteriše i nizom protivrecnosti, koje pravo prate sve do danas. Pravo, s jedne strane, jeste izraz politicke volje koja ga stvara, ali je s druge strane i sredstvo racionalnog regulisanja odnosa i sukoba, kao i sredstvo ogranicavanja same politicke vo lje i narocito samovolje. Jedno pitanje koje je bilo predmet debate medju antickim misliocima, a ostalo je i medju današnjim politickim i pravnim filozofima jeste " Da li se naredbe jedne politicke volje, poduprte sa dovoljno sile, mogu smatrati za pravo bez obzira na sadržinu zapovesti? " Vremenom su radi definisanja šta je zakon i pravo, pored volje zakonodavca kao važnog, ali samo jednog cinioca, veliki mislioci ukljucivali i elemente koji su se ticali racionalnosti, "kakvoce", skale vrednosti ili pravde – za koje se smatralo da moraju biti u osnovi tj. suštini zakona. Isto tako pažnja je poklanjana procedurama donošenja zakona (kodeksa) i nekim drugim momentima koji je trebalo da obezbede autoritet i trajnost jednom donetih pravila.

Vladavina prava je ideal politicke i pravne filozofije još od Platona i Aristotela. A i pojedine tzv. svetske religije, narocito jednobožacke, pocevši sa mojsijevskom, nisu prepuštale sveznajucem i svemogucem bogu da samo svojom voljom vlada nad ljudima, nego su propisivale odredjena pravila individualnog i društvenog ponašanja i života cije poštovanje je zahtevano u ime nekog božanstva. Iz judejsko-hrišcanske tradicije, ideja vladavine pravila, tj. modernijim i pravno-filozofskim recnikom kazano koncepcija vladavine prava ušla je u temelje tzv. zapadno-evropske civilizacije.Takvim idejama su se nadahnjivali novovekovni pokreti za uspostavljanje konstitucionalizma . Jedan od trajnih ciljeva je bio ogranicavanje vlasti , kako bi se izbegla svaka apsolutna i licna vlast, otklonila njena dejstva pod izlivima strasti, a razlicite dominacije i tiranije coveka nad covekom zamenile uspostavljanjem vladavine bezlicnih, bespristrasnih, objektiviziranih i relativno racionalnih, umnih i pravednih pravila. Liberalno demokratska teorija ne prepušta birokratiji svu brigu o tim pravilima. U svakom slucaju, ta pravila bi trebalo da razumnim ljudima ostavila dovoljno slobode , dovoljno široke okvire da ljudi u relativnoj slobodi i sigurnosti ostvaruju svoje, kako je pre više od dva veka receno, "pravo na traženje srece". Na ovim idejama je još od renesanse humanizma, tj. stavljanju coveka u centar društvenih vrednosti izrasla i moderna teorija ljudskih prava, koja su rodonacelnici demokratske teorije tretirali kao svrhu uspostavljanja vlada i istovremeno kao granicu svake vlasti koja se ne sme prekoraciti.

Sa pravno-filozofskog stanovišta, ne može se prihvatiti da je pravo svaki skup normi iza kojeg stoji monopol državne prinude , pa ni onda kad se to radi po nekom uobicajenom postupku. Mora se zauzeti jedna kriticka distanca prema sadržini pozitivnog p rava. Pravo, po Gustavu Radbruhu može pozitivno važiti, ali da uprkos tome bude neispravno . "Za važenje dokazivao neispravnog prava – piše Rabdruh – ne da se zamisliti nikakvo opravdanje."

Vladavina prava podrazumeva izvesne sadržine, postupke, ustanove, procedure, "pravila igre" , "fair-play" u politickom, privrednom i u gotovo svim drugim oblastima društvenog života, pravila koja su inspirisana izvesnim najvišim ljudskim, etickim, filozofskim, religijskim vrednostima koje stoje kao metapravna osnova i civilizacijski standard za citave pravne sisteme. Veliki autoritet ove ideje je tokom niza vekova, pa i civilizacija, pocivao je na veri u mogucnost umnih pravila više nego na kolicini prinude koja bi ta pravila podržavala.

Čini nam se da baš kao što je pre nešto više od jednog milenijuma citav niz naroda, koji žive u nama okolnim prostorima, napustio varvarstvo i prihvatanjem hrišcanstva ušao u tzv. zapadno-evropsku civilizaciju, tako je i danas prihvatanje nekih osnovnih vrednosti, nacela i ustanova vladavine prava – ulaznica u društvo zemalja zapadno-evropske civilizacije . Kako tu veliku ideju u nas uvesti, na kojim je nacelima zasnovati i kakve institucije, pravne sisteme i politike to zahteva?

Pravo je po svojoj prirodi (pa i samo nacelo vladavine prava) normativna kategorija , koja kazuje šta bi trebalo da bude, odnosno šta da se radi, a šta da se ne radi. Uprkos normativnom, visoko teorijskom ili meta-teorijskom karakteru nacela vladavine prava, ono ima izuzetno veliku prakticnu ulogu u tzv. pravnom životu.

Ideja o vladavini prava tice se temelja pravne zgrade , a njeno ostvarivanje bi uticalo na sve grane prava, te na status gradjana i na gotovo sve oblasti društvenog, privrednog, politickog života . Kvalitet, pa cak i legitimnost celog pravnog sistema jedne zemlje, njegovih grana, kao i pojedinacnih normi, ustanova, akata, odluka, procedura – danas umnogome zavise od dosledne primene nacela vladavine prava. To je, kao i demokratija, nužan ali nije dovoljan uslov . Primena vladavine prava u velikoj meri omogucuje i garantuje da pravni akti u procesu donošenja i primene dobiju sadržinu i smisao svojstven ideji prava i pravde.

ČIME SE MOŽEMO INSPIRISATI U IZGRADNJI PRAVNE DRŽAVE?

Prilikom razmatranja znacaja, uslova, pretpostavki, mogucnosti, puteva, osnovnih nacela, institucionalnih oblika, kao i teškoca i prepreka uspostavljanju tzv. pravne države, odnosno vladavine prava, ali i nacina i koraka koje treba preduzeti, odnosno nacela i institucija za koje bi trebalo da se zalažemo, veliki znacaj imaju i poucni su:

(1) Opšti stavovi politicke i pravne teorije i filozofije u kojima su se najveci umovi, neki posle velikih kolebanja i traženja najboljih rešenja, opredelili za vladavinu prava.

(2) Sadržina i pravila procedure stranih pravnih sistema , pomažu nam da lakše prevazidjemo onu Aristotelovu dilemu da ne znamo (kao još uvek ni mi danas) kako obezbediti da oni koji prave zakone budu sposobni da naprave dobre zakone. Uporedno kriticko proucavanje stranih zakonodavstava neophodno je radi podsticaja i njihove eventualne kriticke recepcije, koje se ne treba plašiti, jer se u svetskim razmerama, a pogotovu u evropskim okvirima, ide na unifikaciju pravnih rešenja. Platon je za tzv. drugo najbolje državno uredjenje u jednoj medjufazi svoga razvitka u Državniku smatrao da je to ono uredjenje koje se može uspostaviti proucavanjem stranih zakona i njihovim mudrim odabiranjem i prilagodjavanjem.

Kod onoga što nama danas predstoji, moramo voditi racuna o tome da puko presadjivanje ustanova ne daje plodove. Ali, recepcija modernog evropskog zakonodavstva je nešto što nam pretstoji ako hocemo da se približimo, a kamo li da bi se pridružili tome krugu zemalja.

(3) Moramo uciti i na domacim iskustvima . Tu možemo naci i izvesnih svetlih tacaka i dobrih moralnih uzora u prošlosti, ali, uprkos njima, mi najviše moramo i možemo uciti na našim skupo placenim promašajima , kako bi izbegli da ih ponavljamo.

ZNAČAJ RACIONALNOG I STABILNOG PRAVNOG SISTEMA

Ako analiziramo koji su to osnovni cinioci koji su jednom broju zemalja doneli privredni uspon i prosperitet, onda pored uloge ljudskih i materijalnih resursa, te finansijskih potsticaja, možda najvecu, a nedovoljno zapažanu ulogu, ima povoljan, racionalan, stabilan globalni sistem, koji obezbedjuje odgovarajuca pravila igre, izvesnost i relativnu sugurnost, i koji daje samo osnovne okvire unutar kojih se privredna i društvena utakmica može odvijati, a sva društveno prihvacena znanja i veštine mogu se praktikovati . Adam Smit u svome delu Istraživanje prirode i uzroka bogatstva naroda [1776] govori i o državi i o podeli vlasti i vladavini prava. Isto tako njegov savremenik i zemlja David Hjum je pisao da za društveni i privredni razvitak demokratija nije neophodna, ali da vladavina prava jeste upravo neophodna tj. bez nje se to ne može postici.

Ono o cemu se u naše vreme dosta piše, teorija izbora opcija od javnog interesa (public choice) za šta su vec dodeljene i dve-tri Nobelove nagrade, u velikoj se meri tice onih globalnih okvira koje mi nazivamo ustavnim sistemom ili možda još preciznije to su osnovna nacela jednog poželjnog pravnog sistema, ali uslov je naravno da se ta nacela ne samo proklamuju, vec i ostvaruju.

PREPREKE VLADAVINI PRAVA

Nasledje autoritarne partijsko-ideološke države nije prevazidjeno

Gotovo je paradoksalno da je veoma stara i medju umnim ljudima široko prihvatana vizija o vladavini prava nailazila i nailazi na velike otpore. Najvecu prepreku uvek predstavljala i predstavlja vlast, koja se uvek odupirala da svoju politicku volji iliamovolju ogranici nekim pravilima. Bar nama ovde je sve to i suviše dobro poznato.

Još je Platon, koga smo ubrojali u rane zagovornike ideje vladavine prava, licno doživeo i slikovito opisao ono po cemu je tek jedan Englez iz 19. veka, Lord Ekton postao popularan, a to je deviza da "svaka vlast kvari, a apsolutna vlast da kvari apsolutno" .

Nasledje partijsko-ideološke države u nas nije prevazidjeno, a društvo kao neka hobotnica dave i opterecuju, pritiskaju mafijaške strukture i pojave.

Korumpiranost pravnog i politickog sistema kao prepreku vladavini prava moramo uzimati u onom smislu kako su to podrazumevali veliki anticki politicki filozofi, a to je kvaranje sistema favorizovanjem interesa pojedinaca i grupa koje vlast vrše na racun opštih interesa. Gledajuci tako, možemo lakše da zakljucimo da li je neki sistem korumpiran. Ali, i korumpiranost u onom uobicajenom znacenju, podmicivanja, izvitoperuje sistem. To se postiže ne samo putem uobicajenog i kažnjivog primanja mita, vec i potkupljivanjem na posredan nacin.

U celini gledano u nas je još uvek nedovršen proces preobražaja "ideološke države" i "partijske države" u "pravnu državu" koja bi mogla voditi u pravcu socijalne države i vladavine prava.

Nama se u ovom kontekstu cini da predstavlja izneveravanje demokratskih nacela kad partijska rukovodstva utvrdjuju ko ce od onih koje je narod birao zaista postati narodni poslanici. To zapravo postaju partijski poslanici i sistemu preti opasnost da se izvrgne u tzv. partokratiju.

Ovo otvara pitanje o karakteru poslanickog mandata. Svima su nam poznate neke loše strane tzv. imperativnog mandata iz perioda tzv. delegatskog sistema. Izvesni vrlo znacajni politicki mislioci su zastupali ideju slobodnog mandata koji poslanik koristi na osnovu svesti, savesti i politicke odgovornosti.

Moralna i pravna anomija i bezakonje

Veliki prepreku uspostavljanju vladavine prava predstavlja moralna i pravna anomija, bujanje grabežljivosti, akvizitivnosti, ponašanja koja se sastoje u tome da se ne biraju sredstva kako bi se ostvarili neki sebicni ciljevi i interesi, rasprostranjena zloupoptreba vlasti radi licnih i klikaških ciljeva, niz pojava koje su došle kao nuzproizvod ili tzv. "nenameravane" posledice zapocetih reformi ili su proizvod korumpiranosti sistema. To uzima masovne razmere, a "zakon" u svoje ruke cesto su uzimali oni koji su u sukobu s njim

Delovanje pomenutih i drugih uzroka u naše vreme je povecalo pravnu nesigurnost i ucinilo položaj coveka neizvesnijim i za veliki deo stanovništva nepovoljnijim gorim nego što je bio u predtranzicijskom periodu. Mnogi danas zakljucuju da država ne ispunjava ni onaj minimum garantovanja bezbednosti koji je bio rezon uspostavljanja Hobsovog Levijatana.

U javnosti se zna, a i štampa piše o tome da postoje indicije da je organizovani kriminal prodro i korumpirao delove državnog aparata i policije .

Medju nizom krupnih uzroka slabog poštovanja ustava i zakona bili su i oni vezani za njihov kvalitet. Nizak je kvalitet (kakvoca) zakona i drugih propisa (mala racionalnost, preveliki elemenat volje i samovolje nekada sprovedene kroz skupštinu na bazi glasanja minimalne numericke vecine), a to povecavaju i ceste promene propisa .Tzv.politicki voluntarizam nije ni u cemu našao toliko izraza koliko u pretpostavljanju da se politickom voljom koja ce se izraziti u formi prava može sve. U ispoljavanju voluntarizma zloupotrebljavana je pravna forma .

Postoje i u teoriji se navode jaki razlozi protiv povratne snage zakona (tzv. retroaktivnog važenja), jer to narušava sami princip zakonitosti (ili ustavnosti). Pre godinu dana smo citali o odluci Ustavnog suda Republike Srbije kojom se ovaj važni pravni princip ne samo zaobilazi i prakticno obezvredjuje u ime celishodnosti diktirane politickim ili materijalno-finansijskim razlozima , vec se to još i uopštava tvrdnjom da je povratno dejstvo zakona moguce ako to zahteva opšti interes. Zar nismo i nedavno imali takav slucaj tumacenja (ovoga puta tumac nije bio ustavni sud).

Drasticna neuskladjenost ustavnog i pravnog sistema i preterana koncentracija moci

Ustavni sistem SR Jugoslavije sa dve republike clanice je nekonsistentan . Jedan od uzroka je da su ovi ustavi, mada doneti u kratkom razdoblju od dve godine, donošeni pod razlicitim politickim uslovima. Drugi i važniji razlog je ustavna pozicija Srbije prema njenom Ustavu, koji nije prilagodjen Ustavu SRJ, a još više fakticka politicka moc koju je bivši predsednik Srbije akumulirao koristeci raniji položaj i neustavne situacije da bi postao ekstraustavni cinilac. O ovim problemima je na LEXovom forumu vec raspravljano na osnovu referata M. Pajvancic i S. Vucetica.

Evo jednog "slucaja", koji dosta toga ilustruje, a problem ni do danas nije rešen. Godine 1990, kad je SPS imala dvotrecinsku vecinu u Skupštini Srbije donela je odluku da se SPC vrati nacionalizovana imovina. Predsednik Republike je na tu odluku stavio veto, što znaci da je trebalo da se Skupština o tome ponovo izjasni (po ustavu, njena druga odluka bi bila konacna). Ali Skupština nije ponovo razmatrala svoju raniju odluku. Ovaj primer pokazuje da je u stvari odlukom jednog coveka obustavljen postupak u jednoj važnoj stvari i da je volja tog pojedinca derogirala volju Skupštine ili je ucutkala. I neke druge odluke pokazuju da u nas još nije koncepcijski rešeno pitanje denacionalizacije.

Slobodan Vucetic u radu "Sukob izvršne vlasti i pravne države" (u Uspostavljanje moderne demokratske i pravne države u Srbiji ) ukazuje na jednu opštu tendenciju izvršne vlasti da se nametne i da zagospodari društvom, te da dominira drugim granama vlasti. Izvršnoj vlasti je to lakše i postici, nego što bi to bilo zakonodavnoj ili sudskoj kad bi ove htele da se nametnu.

Na naucnim skupovima kompetentni strucnjaci koji analiziraju odnose tri grane vlasti na republickom i saveznom nivou iznosili su primere koji pokazuju da ne samo savezna i republicka vlada, nego i da su obe narodne skupštine prakticno bile abdicirale na niz svojih ovlaštenja u spoljnoj i unutrašnjoj politici i prepustile ih arbitrernim odlukama predsednika, za koje i pored sve omnipotencije po Ustavu Srbije, opet nema pokrice za sve odluke koje donosi ili aminuje. U krugovima strucnjaka, pravnika i politikologa, smatra se da je jedna od osnovnih prepreka da bi funkcionisala "podela vlasti" to što je bio uspostavljen jedan superpredsednicki sistem sa apsolutnom vlašcu bez institucionalizovane odgovornosti.

Neke odredbe samog saveznog ustava otvaraju mogucnost da se zakonom oslabi zakonitost : na primer, omogucavanjem izuzetaka u pogledu retroaktivnog važenja zakona. Odredjuje se da zakon ne moze imati povratno dejstvo, ali pojedine njegove odredbe mogu (!) "ako to zahteva opšti interes utvrdjen pri njihovom donošenju" (cl. 117. Ustava SRJ). Uskracuje se mogucnost žalbe u slucajevima koje predvidi zakon , a isto tako i mogucnost upravog spora u slucajevima koje ustav ostavlja zakonu da ih utvrdi.

Ustavne odredbe vrlo cesto "legalizuju" koncentraciju moci kao politicku cinjenicu, tj. fakticko posedovanje moci. To je takodje uzurpacija. Neogranicena moc danas proizilazi iz izvora koji nisu postojali ili nisu bili toliko mocni u prošlim vremenima, a u naše vreme su cesto primarni. Medju takvim sredstvima su politicke partije , ali i kvazipartijske ili mafijaško-oligarhijske strukture uticaja (rasporedjivanje svojih pristalica na mesta na kojima se odlucuje/ raspolaže); zatim kontrola izražavanja misli, protiv cega je zahtevana sloboda štampe, odnosno danas još važnijeg sredstva tj. elektronskih medija; oslanjanje na vojsku, policiju, crkvu, sindikate, mafiju ; izvor moci je i ekonomska moc kojom se raspolaže ili koja pruža podršku. Kao što je lako zakljuciti, veliki broj ovih izvora moci nije u ustavima naveden kao izvor moci nekog državnog poglavara. Robert Mihels je oktkrio da se vodje politickih partija 20. veka, cak i kada se te partije bore za demokratiju, ponašaju kao autokrate ili oligarsi tj. da se oni ponašaju kao da su oni partija i da svaki vodja može reci "Partija – to sam ja" ("Le Parti c'est Moi"). Kada dodju na vlast, veoma cesto, pwrtijske "razloge" i volju svoje partije pretvaraju u pravo.

Vlast uvek nastoji da svojoj moci pribavi nekakav oreol , ono što danas nazivamo legitimnošcu, pozivanjem na njeno poreklo, na herojska dela, ulogu u spasavanju ili odbrani, u garantovanju života i blagostanja i slicno. Nekada se vladaru koji silom raspolaže, sa laskanjem ili hvalisavošcu dodaje i navodna dalekovidost ili neko apsolutno znanje koje "mudri vodja" ima i koje daje osnov da se zahteva pokornost i može voditi totalnoj kontroli tj. totalitarnom društvu.

Podela vlasti i n ezavisno sudstvo sui neophodna pretpostavka pravne države i vladavine prava. A znamo da su pojedini sudovi bili pod politickim pritiscima kad se radi o "politickim" stvarima . Do nezavisnog sudstva ce biti vrlo teško doci, uprkos brojnim primerima sudija koji pokazuju da im je stalo do profesionalnog morala i licnog dostojanstva i velikog broja sudija koji su napustili oblast pravosudja, jer nisu mogli da na profesionalan nacin i prema savesti vrše svoju funkciju.

Primena sudskih odluka se teško ostvaruje. Zna se da se dužnici favorizovani na racun poverilaca, a isto tako da se favorizuju izvesni oblici svojine iako ustav izjednacava sve oblike. Takve slucajeve smo imali npr. kad bi se neki pravni subjekti kao ošteceni obratili ustavnom sudu povodom toga što je neki raniji oblik svojine (društvene ili svojine preduzeca) preko noci proglašen za državnu, te njima oduzet i predat na upravljanje nekom državnom organu. A onda se povodom pokretanja postupka u ovakvom slucaju, ustavni sud poziva na princip jednake zaštite svih oblika svojine i u to ime odbija zahtev oštecenih i nalazi da je zakon ustavan. No, u konkretnom slucaju koji imamo u vidu prilicno je jasno da se radi o izigravanju, a ne o deljenju pravde.

Neka uska i/ili pogrešna tumacenja vladavine prava

O karakteru vladavine prava, pa i o sadržini zakonitosti (legaliteta, legalnosti) postoje razlicita, cesto oprecna gledišta. O tim kategorijama možemo govoriti u užem, pravno-pozitivistickom i u širem pravno-filozofskom i politicko-filozofskom smislu .

Princip zakonitosti (legaliteta) u pravno-pozitivistickom smislu je veoma važan i mora se uvrstiti u minimum kriterijuma koje jedan pravni poredak treba da zadovolji . I ovo ograniceno shvatanje zakonitosti, ukoliko se poštuje, trebalo bi da doprinese pravnoj sigurnosti i izvesnosti.

U pravno-filozofskom smislu, uz prihvatanje onog užeg poimanja legaliteta, govorimo o vladavini prava u kontekstu niza filozofskih, etickih, politickih ucenja i društvenih, politickih, ekonomskih i drugih cinjenica , koje uticu ili trpe uticaj ovakvih ili onakvih pravnih odredbi, odnosno propisa. U ovom smislu se smatra da se ceo pravni sistem rukovodi i podvrgava izvesnim etickim, filozofskim, civilizacijskim vrednostima, ucenjima o prirodi i funkcijama prava i demokratskim procedurama utvrdjivanja prava tj. zakona.

Ono što su znacajni mislioci izvukli kao pouku iz istorije jeste da se nosiocima vlasti ne može poveriti niti verovati da ce sami sebe ograniciti nekim pravilima , a da nece nastojati da ta pravila promene cim se ona isprece na putu ostvarivanja njihovih ciljeva. Rešenje su tražili ne samo u uspostavljanju jednog reda pravnih normi koje bi bile donošene po specijalnom postupku i bile iznad obicnih zakona (ono što danas zovemo ustavno pravo, što je Boden nazivao leges imperii u smislu osnovnih državnih zakona). Ali, pored toga su predlagali i institucionalne aranžmane koji bi vlast ogranicavali (staleške skupštine, a kasnije parlamenti, podela vlasti, insistiranje na nezavisnosti sudstva). Kod nekih nalazimo koncepcije ogranicene vlade koje proizilaze iz teorije o prirodi vlade uopšte (kod Loka je vlast, vlada, ogranicena osnovnim covekovim "prirodnim" pravima ). Idejom ovih prava, odnosno njihove zaštite, odredjuje se karakter vlade i granice njene intervencije. Iz tog ucenja je kasnije izvedena moderna teorija prava coveka.

Moramo skrenuti pažnju i na pojednostavljeno i štetno, neprihvatljivo tumacenje koje gotovo svakodnevno slušamo, da se vladavina prava ili pravna država navodno sastoje u sprovodjenju onih zakona koji u datoj državi pravno važe tj. na snazi su, kako se to kaže. Postoji, zapravo, veliki broj pretpostavki i elemenata koje bi tek morali razviti da bi se sadržina prava, odn. zakona približila onome što se teorijski pretpostavlja da te kategorije predstavljaju i znace.

Koristi koje jedan režim smatra da može imati kad mu je politika upotreba sile ili "prava jacega" pokažu se privremene i prividne. Izgleda da istorija potvdjuje ispravnost pretpostavki politicke i pravne filozofije da jedan sistem normi koji pretenduje da se zove pravo, ne sme raskinuti sa kategorijom pravde . Ta kategorija bi trebalo da omoguci da svakome pripadne ono što je njegovo ( Suum cuique tribuere ). To logicki i istorijski opravdava pravni sistem, iako je i u ovom slucaju lakše proglasiti pravilo nego ga sprovesti.

Prednje se danas obuhvata i koncepcijom o pravima i slobodama ljudi. Prava i slobode se danas smatraju za najvažniju odredbu jednog demokratskog uredjenja , ali isto tako i za prepreku svakoj apsolutnoj tj. neogranicenoj vla sti, pa su u tom smislu ne samo predmet zaštite u jednoj pravnoj državi, nego i jedan od osnovnih kriterija da li jedna država može da se nazove demokratskom i pravnom. Ovde vidimo tesnu povezanost i uzajamnu zavisnost vladavine prava i demokratskog režima.

O NAČELIMA, USTANOVAMA I USLOVIMA ZA VLADAVINU PRAVA

Institucionalizacija i konstitucionalizacija u funkciji ogranicavanja vlasti i ukidanja licne vlasti

Ustavnost u realnom smislu ogranicava vlast , reguliše odnose izmedju gradjana i vlasti, pretpostavka je i deo ustanova koje znace vladavinu prava.

Legitiman naslov koji je stecen na izborima i daje pravo na vršenje vlasti, ne znaci da onaj ko je na izborima dobio može vlast upotrebljavati i zloupotrebljavati po svojoj volji. Neophodno je i da se vlast vrši na legitiman i legalan nacin, u skladu sa uobicajenim demokratskim pravilima , a to u krajnjoj liniji znaci u duhu ustavnih odredbi, ali racionalno, primereno uslovima i problemima (situacijama) i zatim u skladu sa proklamovanim programima i politickim obecanjima koja se rukovode principom javnog interesa. To znaci da su na izvestan nacin uzajamno uslovljeni i povezani demokratija, ustavnost i vladavina prava. Iz nacela vladavine prava proizilazi da ni volja vecine ne sme biti arbitrerna niti svemocna, vec da se mora pridržavati nekih normi i biti ogranicena kako se ne bi izvrgla u "tiraniju vecine".

U razvitku konstitucionalizma i demokratije ideja vladavine prava podrazumevala je da se radi prava i sloboda coveka i gradjanina, i u interesu šireg i otvorenog društva ogranici svaka moc . U vezi sa ovim je (1) razvijana ideja o nekim institucionalnim garantijama ( podele vlasti , uzajamne kontrole i ravnoteže – "checks and balance", nezavisno sudstvo ) koje su smatrane neophodne da bi covek vis-a-vis vlasti bio slobodan, a da ni jedna vlast ne bi bila dovoljno mocna da svoju arbitrernu volju nametne društvu; (2) covekova prava i slobode shvatani su kao granica koju vlast ne sme da arbitrerno predje , jer bi time delegitimisala svoju ulogu; (3) da je i zakonodavna vlast vezana zakonom, ustavom , nekim nadpravnim ili metapravnim vrednostima; (4) da vertikalna i socijalna disperzija vlasti (i moci) imaju veliku ulogu u ostvarivanju ciljeva o kojima ovde raspravljamo, a sve ove pomenute oblasti zahtevaju odgovarajucu institucionalizaciju.

O karakteru zakona na kojima bi se mogla temeljiti vladavina prava

Pozitivni zakoni moraju ispuniti odredjene uslove da bi se mogli smatarti za zakone u pravom smislu. U demokratskoj teoriji se posle Džona Loka o tome dosta piše.

Sloboda u granicama zakona ( sub lege libertas , the freedom under the law) je još anticki, pa onda novovekovni evropski i anglosaksonski ideal.

Iz Kantova ucenja kao još jedan važan princip za danas možemo naglasiti njegovu ideju poopštavanja , univerzalizacije pravila da bi se kao takvo moglo smatrati. Univerzalizacija (poopštavanje) principa se smatra za karakteristiku vladavine prava . To traži da svaki problem-slucaj-situacija koji treba da bude regulisan zakonom mora biti regulisan u svetlu posledica koje bi proistekle ako bi dato zakonsko rešenje bilo usvojeno kao opšte pravilo. To takodje znaci da zakonsko pravilo mora biti za sve jednako . Bili smo svedoci situacija u kojima jedna grupa, partija, ideologija traži nešto što sama nije spremna da prizna tj. pruži drugome i vice versa. Grupe i njihovi predstavnici ne mogu predlagati neka opšta pravila, a onda tražiti za sebe izuzetak od toga pravila. To se u politickoj terminologiji i odnosima zove upotreba dvostrukih standarda .

Pored univerzalnosti i jednakosti, vladavina prava podrazumeva ideju kontinuiteta , priznavanja stecenih prava . Često, a pogotovu arbitrerno menjanje pravila, a obicno i preterano regulisanje odnosa uz sužavanje autonomije subjekata prava, suprotno je ovom nacelu.

Vladavina prava danas ukljucuje i otelotvoruje najvažnije civilizacijske domete u pogledu zaštite coveka, ljudskih prava, institucionalne i proceduralne garantije i pravila, a demokratska teorija traži i odgovarajuce ucešce gradjana i sastavnih delova društva u njegovom usmeravanju i donošenju zakona. Oni ne mogu biti izraz puke volje, pa ni volje vecine.

S obzirom na unifikaciju prava evropskih zemalja , i mi moramo u najvecoj mogucoj meri težiti analognom zakonodavstvu radi približavanja civilizacijskim standardima i evropskom zakonodavstvu odnosno pravnom sistemu, uz vodjenje racuna i o domacim specificnostima, ali samo tamo gde je to zaista osnovano.

O karakteru velikih pravnin nacela

Vladavina prava u smislu u kojem ovde govorimo, doista je više jedan asimptotski ideal , nego stvarnost.

Više razumnih, racionalnih nacela ponekad je prihvaceno kao "pravna nacela", a nekada se samo navode kao sentencije ili mudre izreke, ali njihove poruke su plod iskustva i mudrosti.

Institucionalizacija podele vlasti radi njenog ogranicavanja

O ovom važnom aspektu uspopstavljanja vladavine prava LEXovom forumu je iscrpno i kompetentno sacinjeno i isklustvom poktkrepljeno saopštenje podneo Slobodan Vucetic. Ovde bi hteli skrenuti pažnju na neke druge aspekte.

Naime, tokom vremena su proširene teorijske osnove tzv. podele vlasti i ta ideja se danas ostvaruje kroz mnogo širu mrežu politickih i šire društvenih ustanova i oblika koji cine sklop (constitutio) jedne moderne demokratske i pravne države . Više je u skladu sa suštinom ideje da se uvede uzajamna kontrola i ravnoteža , nego da se izmedju organa klasicne trojne podele uvede bukvalno shvacena "podela".

Ono što novija evolucija same ideje podrazumeva jeste i ukljucivanje vertikalne dimenzije podele vlasti (moci), podele izmedju razlicitih nivoa vlasti.

Ono što danas zovemo politickim pluralizmom ili višepartijskim sistemom i to je jedna svojevrsna i podloga za podelu i oblik podele moci (vlasti).

Zatim, da bi država bila moderna i demokratska ona mora ukljuciti u procese vladanja svoje sastavne delove , a to bar prema teorijama konsocijalne demokratije u pluralistckim ili tzv. podeljenim društvima (višenacionalna, više-etnicka, viševerska) znaci i postojanje institucionalnih aranžmana i ustavnih oblika ucešca takvih grupa u vlasti (power-sharing) što bi trebalo da se odrazi i na izborne zakone, strukturu pojedinih tela (obicno predstavnickih, ali i izvršne vlasti i administracije gde se traži bar ucešce srazmerno udelu doticnih grupa u stanovništvu date države).

Kada se formiraju koalicione vlade u koje ulazi dojucerašnja opozicija, onda je to aranžman u kojem po pravilu dolazi i do deljenja vlasti. Kad vlast na jednom nivou ili u jednoj ustanovi vrše predstavnici jedne partije, koja je na tome nivou ili izboru za ustanovu (npr. predsednika republike) pobedila, a na nekom drugom nivou/ustanovi je vrše predstavnici druge partije, to je opet slucaj raspodele moci izmedju njih. Takvi slucajevi u nacelu ogranicavaju vlast i mogu spreciti da ona postane apsolutna, ali se i sa takvim aranžmanima može manipulisati.

Pored svega ostalog, mnogo toga u društvenom i politickom životu, pa i u karakteru faktickog pravnog poretka, zavisi od vladajuce politicke kulture i pravila politickog "fer-pleja " (fair-play).

II
ŠTA, KAKO I U KOM PRAVCU MENJATI?
OSNOVNI CILJEVI I PRAVCI PROMENA

Zgradu našeg pravnog sistema kao celinu neophodno je postaviti na nove moderne i sa civilizacijskim dostignucima usaglašene temelje u pogledu nacela i institucija, a isto tako i pojedine velike oblasti odnosno grane prava. Ono što bi stalno trebalo imati pred ocima jeste uvodjenje i razvijanje garantija prava i sloboda gradjana, uspostavljanje i razvitak otvorenog i razvijenog civilnog društva, pridržavanje nacela, ustanova i procedura koje bi obezbedile kako legitimnost sistema u celini tako i pojedinih akata i mera. Jedna opšta orjentacija trebalo bi da bude ona, koju smo vec culi da se proklamuje i hvali, ali smo imali priliku videti da se ne primenjuje. A to je deviza da bi trebalo da bude slobodno sve što iz valjanih razloga nije izricito zakonom zabranjeno . Poštovanje ovakvog filozofskog pristupa podrazumevalo bi i neophodnu tzv. deregulaciju. Pravni sistem bi trebalo da omoguci dovoljno široke i liberalne okvire za preduzetništvo i da olakšava promet

Za vladavinu prava je veoma važna procedura, valjan, fer postupak u celini i u svakoj grani prava prema njenim specificnostima, ono što u anglosaksonskom pravu zovu " the due process of law ". To je pre svega važno kad se odlucuje o ljudskim pravima, ali i u odlucivanju o izborima, u parlamentima, prilikom usvajanja zakona i drugim slicnim situacijama u kojima pridržavanje odredjene procedure unapredjuje i demokratiju i vladavinu prava. Na primer, s gledišta nacela vladavine prava izgledaju nam vrlo manjkavi predlozi o tome ko bi imao pravo da ucestvuje na referendumu u Crnoj Gori (ukoliko bude bio raspisan). Slicna ocena bi se mogla dati i o nekim ranijim plebiscitarnim izjašnjavanjima u Srbiji (i nekim drugim republikama bivše SFRJ).

Potrebno je institucionalno razraditi i u praksi obezbediti ustavom proklamovanu odredbu da se domace pravo u pogledu ljudskih prava i obaveza uskladi sa medjunarodnim pravom i sa obavezama Jugoslavije koje proisticu iz medjunarodnih ugovora. Isto tako ustavom je proklamovano nacelo da se odredbe medjunarodnog prava i ugovornih obaveza Jugoslavije neposredno primenjuju od strane sudova, a to se u praksi ne cini.

Neposredno primenjivanje ce se odnositi, kad se za to stvore uslovi, i na regionalni evropski sistem ljudskih prava i njihove sudske zaštite.

Nije sve jednostavno ni u pogledu primene medjunarodnih nprmi. Na primer, medjunarodna Konvencija o smanjivanju broja lica bez državljanstva (doneta 1961), motivisana idejom smanjivanja dvostrukog državljanstva, otežava rešavanje problema nastalih raspadom bivših socijalistickih federacija, jer fakticka situacija u nalaže da se pri rešavanju problema lica bez državljanstva vodi racuna o njihovom stvarnom položaju. SR Jugoslavija, inace, nije ratifikovala ovu konvenciju.

Politicka institucionalizacija znaci da ustanove zaista vršiti ulogu koja im je namenjena. Institucionalizacija umesto prevelikog udela licne volje ili samovolje nekog nosioca vlasti, pretpostavlja i zahteva ustanove (institucije) kao centre odlucivanja sa izvesnom nepristrasnošcu, "objektivnošcu", pravljenjem suštinske razlike izmedju licnog gledanja, odnosa ili imovine, s jedne, i javnog ovlaštenja i dužnosti, s druge strane.

Politicke i ustavno-pravne reforme

Nema nikave sumnje da od velikih pravnih grana (tzv. pozitivnog prava), detaljnu rekonstrukciju zahtevaju sve, a hitnu bar osnovne grane, u prvom redu ustavno pravo, krivicni postupak, privredno pravo.

Ustavno pravo neophodno je uskladiti i reformisati, narocito delove koji se ticu zaštite prava i sloboda, te izbornog prava, prava udruživanja, slobode informisanja, autonomije u okviru ustava za brojne subjekte, delovi koji se ticu teritorijalno-politicke organizacije, eventualne regionalizacije i u svakom slucaju lokalne samouprave, kao i mnogih delova cija implementacija nije mogla da se postigne, jer je za to bilo i sistemskih smetnji ili se isprecila politicka volja i samovolja. Ovo se, npr. tice nekih osnovnih institucija (možda parlamentarizam umesto super-predsednickog sistema, drugaciji izborni principi i zakoni, zakoni koji bi trebalo da obezbede slobodu informisanja, mišljenja i izražavanja tj. slobodu štampe, bolje garantije za poštovanje nacela habeas corpus , veca uloga sudova u kontroli uprave i zaštiti prava gradjana i druga o kojima ce niže biti reci).

Možda bi jedna od najvecih ustavno-pravnih i politickih promena trebalo da bude ona koja ce predsednicki ili superpredsednicki sistem zameniti parlamentarnim . U tzv. postkomunistickim zemljama istocne Evrope i bivšeg Sovjetskog Saveza uspostavljeni su predsednicki ili polupredsednicki sistemi . Često se kaže da neke okolnosti, kao opšta nesigurnost, neizvesnost, mogucnost socijalnih, a negde etnickih potresa, teškoce tzv. tranzicije zahtevaju koncentraciju vlasti u jedne ruke. Ali dobri strucnjaci koji proucavaju procese tzv.preobražaja od autorizatizma ka demokratiji i u Južnoj Americi i u Istocnoj Evropi, u nekoliko radova ukazuju da u preobražaju o kojem je rec parlamentarizam ima niz prednosti, a prezidencijalizam nosi više opasnosti.

U okviru parlamentarnog sistema u kojem je zakonodavno telo relativno adekvatan izraz uticajnih snaga u društvu, razlicite, pa i umerene i najpametnije snage društva mogu uticati na javne poslove. U postizanju toga i kasnije u radu parlamenta znacajnu ulogu imaju sloboda izražavanja , sloboda rasprave , pravo inicijative (tamo gde ovo pravo postoji), institucije poslanickog pitanja i interpelacije (koje inace nisu predvidjene u SR Jugoslaviji ni u Republici Srbiji), koje je neophodno uvesti. O ovim i više drugih ustanova koje bi trebalo uvesti bilo je više reci u prilogu prof. Marijane Pajvancic.

Rasprostranjena je pojava da ono što daje ustav bude oduzeto zakonima ili cak podzakonskim aktima . U nas se to dešava i sada.

Odrede ustava koje se odnose na prava i slobode gradjana prema samom slovu ustava neposredno se primenjuju . To je dobro rešenje, koje unekoliko povecava sigurnost od ukidanja ustavnih prava i sloboda pomocu zakona, pa se zato isticu zahtevi za proširivanjem spektra prava i sloboda koji se propisuju ustavom i neposredno primenuju (tj. bez da nekim zakonom bude preciziran nacin na koji ce se i uslovi koje bi tebalo ispuniti za korišcenje ili uskracivanje korišcenja tih prava).. Ali takvi zahtevi, u kojima se ide veoma široko, u protivrecnosti su sa poznatim zahtevima pravne teorije, pa i razloga vezanih za ustave kao osnovne i najviše pravne akte, da tekst ustava bude što kraci, da norme budu izražene jednim lapidarnim stilom i da se onda što redje menjaju, jer to traže i razlozi pravne stabilnosti.

Bilo bi normalno da se zakonima može regulisati samo nacin (postupak) primene ustavnih pravila , a ne sadržaj sloboda i prava. Zakone koji se odnose na ovu materiju trebalo bi izdvojiti u grupu zakona koji se donose po složenijoj zakonodavnoj proceduri , cime bi se otežalo i njihovo olako menjanje i bolje zaštitila prava i slobode gradjana. Radi ove bolje zaštite bilo bi neophodno šire omoguciti institut ustavne žalbe koji bi omogucavao odgovarajuci postupak pred ustavnim sudovima kad su u pitanju povrede i zaštita ljudskih prava i sloboda.

U nas vec imamo više dobrih projekta, ideja, analiza i preporuka ustavnih, politickih i pravnih promena za SR Jugoslaviju i Republiku Srbiju, u kojima se zastupa nacelo vladavine prava, podele vlasti odn. uzajamne kontrole i ravnoteže i podnose brojni drugi predlozi s ciljem da se država demokratizuje i da se poboljša status gradjana tj. njihova prava i slobode.

Više ovih projekta predvidja " Visoki savet pravosudja ", " Pravni savet "ili slicnu ustanovu koja bi trebalo da ojaca položaj i nezavisnost sudova i sudija povecavanjem uticaja strucnih i profesionalnih organizacija na njihovo biranje, unapredjivanje i smenjivanje.

Predsednik republike bi prema ovom projektu dobio ulogu klasicnog representativnog državnog poglavara kojega bira narodna skupština i cija se odgovornost na odgovarajuci nacin institucionalizuje. Radi povecavanja odgovornosti i predsednika republike i vlade, predlaže se ustanova premapotpisa premijera i odgovarajucih ministara na akte, odn. odluke predsednika republike. Ovom ustanovom se vlada dovodi u položaj da se ne može izvuci od odgovornosti za akte predsednika republike.

Nekoliko projekata predvidja uvodjenje ustanove ombudsman a, opštih i regionalnih, a prema drugom projektu i posebnog za manj ine, to želimo posebno naglasiti da je potrebna podrška i jednoj ovakvoj ustanovi koja je dosada u nekim skandinavskim zemljama pokazala velike prednosti, pa preneta sa odgovarajucim modifikacijama u druge skandinavske zemlje, a zatim i na neke druge zemlje kao zakonom uspostavljena ustanova koja istražuje predstavke (žalbe) gradjana na birokratske zloupotrebe . Verovatno ce se doneti poseban zakon o ombudsmanu.

Prava manjina (ideoloških, politickih, verskih, etnickih i dr.) su korekcija principa vladavine vecine . Svakako bi bilo neophodno doneti zakon o zaštiti manjinama , koji bi kodifikovao sve ono što vec postoji u ustavnim odredbama, u medjunarodnim ugovorima i drugim aktima medjunarodnog prava koji nas obavezuju, a svakako vrlo pomno razmotriti i uneti u takav zakon najbolje i primenljive ideje koje postaju nekakvi civilizacijski standardi , pa i ako nisu deo postojeceg medjunarodnog prava. Iskustvo suživota manjina u Vojvodini može korisno poslužiti, a isto tako i problemi i predlozi koji su se tamo javljali, jer oni najvažniji i najkorisniji ne dovode u pitanje teritorijalni integritet i suverenitet države .

Po jednom projektu Jugoslavija, a po drugom projektu Srbija, imale bi dvodomnu skupštinu . U prvom slucaju bi Narodna skupština imala Dom gradjana i Dom regiona , a u drugom slucaju Skupština Srbije bi imala Senat kao drugi dom, koji bi bio predstavništvo pokrajina i regiona. Prema prvom projektu bi i neki regioni imali dvodomne skupštine .

Potrebna je decentralizacija i razvijanje lokalne i regionalne uprave i samouprave

Nadležnost opština u Srbiji je veoma ogranicena , a isto tako i finansijska sredstva s kojima mogu da raspolažu. Samo jedan republicki zakon, donet na osnovu ustavnog zakona o izmenama i dopunama ustavnog zakona za sprovodjenje ustava (a ovakvih zakona ima više) pretvorio je u državnu imovinu raniju tzv. društvenu imovinu, a to prakticno znaci i najvažnija sredstva koja su prema ranijim zakonima ili na osnovu vremenski još starijih prava pripadala opštinama.

Više radova, naucnih skupova, istraživanja, zalaganja za regionalizaciju , ukazuju da je u nas izvršena jedna preterana centralizacija koja onemogucava lokalnu (i regionalnu) samoupravu , a verovatno i onemogucava racionalno raspolaganje mnogim sredstvima kojima se centralizovano upravlja. Od strane vršilaca vlasti se sredstva ne samo upotrebljavaju ( usus ) nego cesto i zloupotrebljavaju ( abusus ) , odnosno prisvajaju bilo direktno bilo zloupotrebom politickih položaja radi sticanja monopolskog položaja ili previlegija u pogledu raspolaganja sredstvima u urbanim sredinama (poslovni prostor, zemljište za izgradnju, dozvole za nadogradnju) ili u preduzecima u kojima su politicke licnosti i direktori ili vlasnici. Ovo je rasprostranjem slucaj iako postoji i ustavna zabrana i zakon koji izricito ne dozvoljavaju da clanovi vlada budu direktori preduzeca ili vrše neke druge javne poslove.

Lokalna i regionalna samouprava se u teoriji demokratije i konstitucionalizma posmatraju kao važan elemenat vertikalne podele vlasti , koja služi gore vec više puta pominjanoj svrsi. Može se zakljuciti da sadašnje opštine i okruzi u Srbiji, s obzirom na velicinu teritorije i na u praksi uzak krug nadležnosti , ne mogu uspešno ispuniti ulogu organa regionalne, a opštine su lišene mogucnosti da bi ispunile ulogu lokalne samouprave. Okruzi su oblik dekoncentracije vlasti , necentralni organi na koje centralna vlast ima odlucujuci uticaj. A opštine su u praksi lišene mnogih poslova i izvora koji u razvijenim zemljama obicno pripadaju lokalnoj samoupravi.

U nas se potonjih godina piše o regionalizmu i regionima , a u novije vreme i o kantonizaciji, odnosno kantonima. Prostorni i ekonomski, a i neki razlozi tehnicko-tehnološke prirode, narocito kad se radi o razvijanju infrastrukture, zaštiti covekove okoline itd., ali i neki razlozi koji se ticu višenacionalnih zajednica – govore u prilog regionalizacije. Tome se posvecivala znatna pažnja i zbog znacaja tih pitanja u kontekstu evropske integracije. Pretpostavlja se da je region možda onaj oblik koji je dovoljno širok da se u njemu mogu zadovoljavati mnoge potrebe koje se više ne mogu zadovoljiti na lokalnom nivou, a, opet jedinica dovoljno velika da se u njenom okviru organizuju razliciti oblici društvenog života, a politicki može biti dovoljno jaka i sa vecim brojem gradjana-biraca, tako da bude jedna vrsta protivteže centralnoj vlasti, a da ne ugrožava teritorijalnu celovitost države. Regioni možda mogu biti pogodan oblik za rešavanje niza pitanja školstva, jezika i slicnih pitanja tamo gde etnicka, jezicka i verska struktura stanovništva zahteva prilagodjavanje organizacije države toj strukturi, a radi njenog adekvatnijeg ukljucivanja u politicke i kulturne tokove.

Kao što ideja podele vlasti danas podrazumeva i ukljucivanje vertikalne dimenzije podele vlasti (moci) , jer je svaka autenticna lokalna i regionalna samouprava i autonomija u stvari disperzija vlasti , odnosno ogranicavanje centralne vlasti na ono što joj je ustavom stavljeno u nadležnost, tako i lokalna/regionalna samouprava može predstavljati važan elemenat demokratije u društvu i državi.

Da bi decentralizacija imala imala poželjne demokratske efekte za karakter toga sistema najvažniji su: 1) da prema svojoj prirodi krug lokalnih poslova bude u tzv. originernoj nadležnosti, a ne samo poslovi preneseni sa centralnih organa, pa da ostanu i dalje pod njihovom punom kontrolom u pogledu celishodnosti odluka, jer se kontola zakonitosti odluka od strane viših organa podrazumeva; 2) da podela nadležnosti bude zasnovana na pravnim temeljima (prvenstveno na ustavu), a ne da bude plod politicke (samo)volje, jer u ovom slucaju je i njeno trajanje neizvesno; i 3) da se kroz te oblike ostvaruje samouprava tj. ucešce stanovništva i drugih mogucih subjekata u upravljanju ili u biranju onih koji ce upravljati i u donošenju odluka koje se ticu njihovog života u užoj zajednici.

Radi jacanja lokalne i regionalne samouprave potrebno je u sistemu precizirati mesto nacela supsidijarnosti po kojem ce se izvesno pravo tj. pravno postupanje ili primena norme desiti samo ako je neko drugi propustio da ucini ono što je takva norma nalagala ili se ono prvo pravo (u objektivnom smislu) pokaže kao nedovoljno (u upravnom postupku ovo nacelo podrazumeva da se može postupiti po opštim pravilima po pitanjima koja nisu uredjena zakonima o posebnim postupcima). Ovo nacelo u drugom smislu znaci da sve što je racionalno obavljati na nižem nivou teritorijalno-politicke organizacije, nema potrebe da se to centralizuje na neki viši nivo.

Promena pravnih okvira društveno-ekonomskog preobražaja

Nedovoljno odredjenim izrazima " tranzicija " (što je slicno jednom izrazu koji smo ranije koristili – "prelazni period" – samo što su im suprotni pravci promena) ili "postkomunizam" koji isto tako ne kazuje baš mnogo, ipak oznacavaju jedan veliki društveno-ekonomski preobražaj , preobražaj od kolektivistickih i politicko-direktivistickih nacela centralistickog usmeravanja prelazimo ka više individualistickim principima i širim slobodama individualnog preduzetništva i veceg uvažavanja privatne svojine . Reklo bi se kao da u nekim deklaracijama taj proces nije toliko sporan, ali kada se pogledaju osnvni principi i politike, a narocito posledice, tj. stvarnost onda se mogu zapaziti i u suštini antireformski potezi, kao i manje ili vece radikalnije reforme . Nije u pitanju samo tzv. socijalna uloga države i njeno ispunjavanje obaveza koje je vec u ranijem sistemu preuzela prema izvesnim kategorijama stanovništva svojim nacelima opšte zaposlenosti, zaštite na radu, garantija u slucaju nezaposlenosti, obaveza u pogledu zdravstvene zaštite, penzionog osiguranja itd. – u ime kojih obaveza i necijih prava se država tj. vlada suocava sa problemima koji namecu taktiku (!) da država zadrži veliku meru kontrole nad privrednim delatnostima i novcanim kretanjima koristeci i fiskalne instrumente i neposrednu upravljacku ulogu. a to se možda najjasnije može ilustrovati razlikama u pogledu koncepcija i zamišljane ili vodjene politike po nekim kljucnim pitanjima koja smo vec gore pominjali, kao privatizacija , denacionalizacija , sledjenje ili izbegavanje logike tržišne privrede itd. Tu je u pitanju, nama se cini, još jedna stvar. Država se nerado i teško lišava mogucnosti i "prava" zasnovanih na "zakonima" koji formalno-pravno važe da pored imerijuma tj. vlasti, kontroliše društvo i gradjane i uz pomoc svojine, odn. dominiuma . Nema nikakve sumnje da se time u iste ruke koncentriše mnogo veca moc i efikasnija kontrola nad stanovništvom, a i vece privilegije za one koji svim tim mehanizmima upravljaju, pa mogu biti ne samo javni funkcioneri, ministri itd. nego i menadžeri tj. direktori preduzeca (ili njihovih delova) koja su navodno u javnoj tj. državnoj svojini. U ovom pogledu, kao i u mnogim drugim, naše društvo je žrtva jedne dugo trajuce prakse autoritarno-etatisticke prirode, koja nas je vec skupo stajala, možda cak i pre nego su komunisti uspostavili vlast i jednu po društvo i privredu rdjavu stvar prikazali kao vrlinu. Evo primera, kako je ta vrsta tradicije uticala da mi još nemamo pravog gradjanskog zakonika, instrumenta bez kojeg ona recena tranzicija nije zamisliva ako bi hteli da je sprovedemo u režimu neke vladavine prava.

Neophodno je reformisati i kodifikovati gradjansko pravo i postupak , tj. pravo svojine i druga stvarna prava, obligaciono pravo , trgovacko ili privredno pravo, finasijsko pravo, bankovno pravo itd., mada bi po našem mišljenju najbolje bilo sve obuhvatiti jednim gradjanskim zakonikom. Pri svemu tome, pa svejedno da li više zakona ili samo jedan, neophodna je ponovna recepcija ili renesansa klasicnih ustanova gradjanskog prava , a to znaci i sistema normi koje regulišu tzv. privredni sistem i omogucavaju slobodu preduzetništva i funkcionisanje tržišne privrede . To bi ustanovama svojine, ugovora i drugim instrumentima pravnog prometa trebalo da vrati karakter i ulogu kakvu imaju u razvijenim tržišnim privredama. Pošto su brojne norme gradjanskog dispozitivnog karaktera tj. one važe samo ukoliko se subjekti prava nisu drukcije dogovorili, to one proširuju podrucje slobode koje je ranije bilo okupirano normama imperativnog karaktera i mnogobrojnim ogranicenjima, iskljucenjima (iz prometa, iz vlasništva, iz gradjanskog prava, itd.) i normama koje su uvodile oblike oduzimanja imovine i ogranicavanja korištenja i plodouživanja svojine. Poštovanje prava na mirno uživanje imovine i na tzv. stecena prava automatski bi se vratilo ukoliko bi došlo do moderne kodifikacije celog korpusa gradjanskog prava. To bi promenilo i sistem evidencije nepokretnosti i restauriralo nacela upisa, a zemljišne knjige i druge dokumentacione instrumente oduzelo bi opštinskoj administraciji i ponovo ih dalo na vodjenje sudovima.

Strucnjaci konstatuju pravne praznine koje postoje u oblast stvarnog prava i koje uticu na pravnu sigurnost i izvesnost , a sve to bi moralo da se uzme u obzir jer govori u prilog hitnosti da se donese gradjanski zakonik, ukoliko se zaista teži tržišnoj privredi. Vec postojece ustavne odredbe koje izjednacavaju oblike svojine potrebno je obezbediti u stvarnosti svim odgovarajucim pravnim i faktickim instrumentima (a to podrazumeva i stecaj, hipoteku, i mnogo drugih instituta). U obligaciono pravo su i ranije uneta mnoga dobra rešenja, ali ona moraju da se prošire i na oblasti i pitanja izvan onog uskog kruga koji je etatisticki i socijalisticki, kao i administrativni karakter sistema, u vrlo suženom obimu ostavljao na slobodno regulisanje od strane stranaka. Mnoge zemlje danas izdvajaju tzv. trgovacko ili privredno pravo . Pošto je i sadašnji ustav SRJ, slicno ustavu bivše SFRJ, podelio nadležnost federacije i država clanica u pogledu regulisanja ove oblasti, to nece biti lako doci do jedinstvene kodifikacije citave ove oblasti, iako bi to bilo u skladu sa onom racionalnošcu o kojoj smo na pocetku govorili.

Ne sme se dozvoliti da pravna rešenja idu na ruku sistemu u kojem de facto vlada nacelo: cija je vlast njegova je i svojina !

Krivicno pravo i postupak ticu se najvažnijih covekovih prava

Tendencija da krivicno pravo bude jedinstveno, u Jugoslaviji postojala još od 1951. D anas, medjutim, imamo veliki broj propisa, pa i onih podzakonskog karaktera, koji u stvari regulišu ovu oblast . Bez obzira na pravne "racionalizacije" i domišljanja kako da ispadne kao da izvesni oblici kažnjavanja nisu krivicne kazne vec nešto drugo, npr. prekršaji, time se lako povredjuju najosnovnija prava (na život i slobodu) i to je pojacavalo autoritarne crte režima . Uzmimo ovaj primer, prošle godine je urednik jednih novina bio kažnjen novcanom kaznom. Takva kazna se može zameniti i kaznom zatvora. U vreme izricanja te kazne racunalo se za svakih 60 dinara kazne, ukoliko se kazna ne bi platila, sledi jedan dan zatvora. A novcana kazna je bila tolika da bi njenom zamenom zatvorom, ta kazna zatvora iznosila 54 godine. Nezavisno od toga da li je bilo prekršaja ili nije, postavlja se pitanje da li je to "prekršaj" kad je sankcionisan tolikom kaznom. Ovakvi prekršaji, koji se u stvari, mereno posledicama, tretiraju kao najteža krivicna dela, utvrdjuju se podzakonskim aktima. Ovde se, pored svih drugih apsurdnosti, krši i ono važno pravno nacelo, proklamovano i u našim ustavima, nullum crimen, nula poena sine lege . Potrebna je, dakle, i kodifikacija krivicnog prava .

Krivicni postupak , zahteva vece i hitnije promene nego i tzv. materijalno krivicno pravao, mada, kao što smo upravo videli, i ono zahteva. Mada sadašnji ustav SR Jugoslavije u oblasti procesnopravnih garancija sadrži izvesnu zaštitu licnih prava gradjana, one nemaju prakticne vrednosti dok se ne primene, a postojece zakonodavstvo koje uredjuje procesnopravne garantije nije uskladjeno sa ustavom . Iako bi, prema samom ustavu, njegove norme trebalo da se neposredno primenjuju, u slucaju njihova sukoba sa odredbama ranijih zakona primenjuju se odredbe tih zakona , koji su prihvaceni ustavnim zakonima za sprovodjenje ustava. Tako su odredbe starog zakona suspendovale odredbe novog ustava.

Vi znate da se na reformi krivicnog postupa radi. Na osnovu onoga što dopire u javnost, moglo bi se zakljuciti da te reforme idu u dobrom pravcu, donose nove garantije i poboljšavaju položaj gradjanina u takvom postupku.

Obezbediti da uprava postane javna služba, a gradjanin zašticen pred njenim organima

Gradjanin se svakodnevno susrece sa državnom upravom u licu njenih predstavnika (policajaca, cinovnika), akata (naredbi, zabrana i dr.) i materijalnih radnji organa uprave. Njega se neposredno ticu brojni tzv. upravni akti tj. pojedinacni pravni akti koji mogu da predstavljaju izjave volje državnih organa ili službenih lica kojima se utvrdjuju neke obaveze i sadrže naredbe koje pojedinci moraju izvršavati inace ce biti izvršene i protiv njihove volje. Isto tako, za gradjane je od najveceg neposrednog interesa i to kakvog je karaktera postupak ( the due process of law ) vršenja odnosno obavljanja svih ovih pravnih akata i radnji i u kakvom je položaju gradjanin u tome postupku, narocito onda kad se izvesni akti ostvaruju protiv njegove volje, a pogotovo oni cije ostvarivanje može imati krupne posledice po telesni integritet, život, slobodu, imovinu i druge vrednosti gradjanina. Pojedinostavljeno receno, od opšteg karaktera tzv. upravnog prava i pojedinih odredbi, kako materijalnog tako i procesnog upravnog prava, zavisice na primer, kakav je položaj gradjanina u tzv. predkrivicnom postupku kad bude priveden tj. lišen slobode ili samo pozvan na neko saslušanje ili tzv. informativni razgovor ( ovlašcenja policije u preduzimanju formalnih istražnih radnji ) i u drugim prilikama u kojima se nadje pred licem državne administracije (pocevši, recimo od prekršaja koji se sastoji u tome što je prešao ulicu izvan pešackog prelaza, pa do mnogobrojnih drugih mogucnosti da se "sudari" sa zakonom, odnosno službenim licem koje se brine o primeni zakona).

Kakva su prava i obaveze gradjanina i citavom ovom ogromnom kompleksu ili lavirintu odnosa i kakav je postupak propisan, koje su ustanove postupka , a to znaci i nacini na koje ce se utvrdjivati cinjenice i primena opštih propisa povodom odredjenih pravno relevantnih cinjenica.

Stepen i karakter pravne neizvesnosti u ovoj oblasti prava može ilustrovati jedna petnaestak godina stara odredba, koja je još "na snazi", a to je da za pokretanje postupka od strane državnih organa protiv upravnih akata nema nikakvog vremenskog ogranicenja . Kad se tome doda dosta široko i slobodno tumacenje koje dozvoljava retroaktivno važenje pravnih normi , onda bi se potencijalno kombinovano, kumulirano delovanje ovih "odredbi" moglo ogledati u tome da ništa što je u nekom upravnom postupku utvrdjeno i "presudjeno" ne može da se uzme kao cinjenica , jer sve zavisi od nove inicijative uprave i nema roka do kojeg ona može pokrenuti novi postupak.

Zakonitost i kontrola rada policije

Ovo predstavlja jedno toliko važno pitanje u oblasti koju razmatramo. Svojevremeno je u Nemackoj kad se radjala ideja pravne države ona povezivana sa potrebom da se prevazidje tzv. policijska država , tj. država koja je policiji ostavljala odrešene ruke u postupanju prema gradjanima. Neophodne su vece garancije za položaj osumnjicenog, privredenog, okrivljenog . Neophodno je ukinuti sve neustavne odredbe propisa koji se odnose na ove oblasti i poslove. Isto tako kažnjavanje zloupotrebe ovlašcenja od strane policije . Iz ovog ugla je potrebno razmotriti i promeniti sve pravilnike i druge opšte akate koji se ticu položaja, organizacije, ovlašcenja i postupaka policije . To isto tako zahteva kontrolu rada policije od strane politickih, predstavnickih tj. zakonodavnih organa vlasti (skupštine, parlamenta) preko odredjenih tela (odbora, saveta), kao i unutrašnje ustrojstvo kako bi najvišim ciljevima vladavine prava služilo . I policija kao i citava javna uprava mora postati javna služba , ali proglašavanje necega javnom službom može biti i samo upotreba praznih reci, jer se duh javne službe mora negovati a to znaci i da pociva na poverenju i poštovanju, koje se takodje ne može proglasiti ili uvesti vec samo zaslužiti.

Kako su regulisani slucajevi i granice dozvoljene upotrebe prinude , da li je i kako je ogranicena zloupotreba primene sile , koliko su efikasne garantije protiv prekoracenja u upotrebi sile itd. sve su to pitanja od najsuštinskijeg interesa za gradjanina. Neki važni oblici ostvarivanja onog velikog pravnog nacela koje se danas oznacava sintagmom " habeas corpus " nalaze primenu ili se krše upravo u oblastima života koje su regulisane upravnim pravom ili pravnim odredbama koje regulišu prava i obaveze organa uprave. U ovoj oblasti je stanje rdjavo, i suprotno onim vrednostima i pravila i slobodama gradjana koje proklamuju sada u nas važeci ustavi (savezni i republicki). Bilo bi neophodno bolje institucionalizovati zaštitu gradjana pred organima uprave i osnovna jemstva takve zaštite. Zato je neophodna reforma upravnog prava i postupka , ostvarivanje prava na branioca u svim fazama svih postupaka i druge pravnicima poznate oblike ostvarivanja onoga što ustav obecava).

Vladavina prava ne može se spojiti sa ogranicavanjem slobode lica kojima se i ne može navesti šta su to protivpravno pocinili i u odnosu na koje i ne dolazi do pokretanja odgovarajucih postupaka ili podizanja optužnice. A takvu praksu smo u nas imali u masovnim razmerama i u izvesnom periodu bivše Jugoslavije i u sadašnjoj. Zamenjivanje svakog oblika vladavine policije vladavinom prava je nešto bez cega prava i slobode gradjana ne znace ništa, a to znaci da onda ni ustavne deklaracije o tim pravima ne znace ništa.

U ovoj oblasti bi bilo potrebno proširiti sudsku kontrolu nad aktima javne uprave i posebno policije , proširiti primenu tzv. upravnog spora i više pitanja koja su izuzeta od mogucnosti ovakve kontrole i spora, pažljivo analizirati i biti maksimalno restriktivan u pogledu onoga što ne može biti predmet ovakvog spora, jer u nacelu ništa što se tice položaja, prava i sloboda gradjana ne bi smelo sda bude izuzeto od toga da sudovi o tome kažu konacnu rec. Isto tako bila bi potrebna revizija tj. promena zakona o državnoj upravi , i zakona o zaposlenima u državnoj upravi, a pojedine pravilnike strogo usaglasiti sa ustavnim odredbama o pravima .

Potrebno je depolitizovati javne službe i u sve oblasti ovih službi i policije uvesti i odredjene kodekse etickih standarda , kao i tehnicka i druga sredstva koja bi povecala efikasnost ovih službi u korist gradjana i države i povecala bezbednost pripadnika ovih službi kad ispunjavaju svoje ustavom i zakonom utvrdjene obaveze i ovlašcenja. Unutrašnju disciplinu i odgovornost, kao i mere reedukacije sameravati i prožimati prednjim ciljevima.

Nezavisnost sudova zahteva promenu sudskog prava i niz drugih mera

Sudovi imaju i važnu i delikatnu funkciju, jer oni su u krajnjoj liniji jedina tela koja imaju nadležnost da kažnjavaju, odnosno odlucuju o oduzimanju najvažnijih vrednosti od imovine do slobode, a izuzetno i života. Vec je receno da je nezavisno sudstvo neophodna pretpostravka pravne države i vladavine prava . Na naucnom skupu u SANU, koji se bavio analizom stanja i izgledima za uspostavljanje pravne države, Momcilo Grubac ("Nezavisno sudstvo i pravna država") je detaljno opisao nezadovoljavajuce stanja sudstva u Jugoslaviji i prepreke koje bi trebalo savladati da bi se ostvarila ustavna odredba o nezavisnom sudstvu. Slobodan Vucetic o tome je pisao u nekoliko radova ("Čekajuci pravnu državu"; "Nezavisno sudstvo – temelj pravne države"; "Vladavina uredbama").

Poznavalac sudskog sistema iznutra, dr Zoran Ivoševic, sažeto je opisao to stanje i dao niz sugestija i predloga, koji sadrže i zahteve da se izuvrše promene u samom karakteru i vrstama viših i nižih sudova , kao i promene položaja sudova i sudija radi postizanja nezavisnosti , strucnosti , stalnosti i nepokretnosti . Ukazuje se i na nespojivost sudijske funkcije sa izvesnim poslovima ili položajima . Promene bi trebalo da garantuju nezavisnost sudova i sudija i primenu principa slobodnog sudijskog uverenja . To sve ukljucuje i nacin formiranja budžeta sudova i mnoga druga pitanja. O tome je Ivoševiš sacinio analizu i za ovaj LEXov forum.

Izvršavanje sudskih odluka se ne sprovodi i to se u više studija navodi kao nešto što onemogucava ostvarivanje ustavnih i zakonskih odredbi, pa ni zaštitu prava i sloboda gradjana. Najgore je što se ljudi stavljaju u nejednak položaj time što se neki štite sudskim odlukama i njihovim sprovodjenjem, a drugi cija su prava takodje zašticena sudskim odlukama ostavljaju se da cekaju i vrlo cesto i ne docekaju da se sudska odluka sprovede i njihova prava restutuišu.

Preinacenje sudske odluke protiv koje se optuženi žali i to na štetu optuženog ( reformatio in peius ) je nespojivo sa tzv. pravnim nacelima , ciji autoritet proizilazi iz razumnosti i široke prihvacenosti nacela medju ozbiljnim poslenicima pravnicke struke, a odstupanje od toga nacela je i po našem zakondavstvu zabranjeno, ali ako se i tužilac žali, onda nije uvek lako znati da li je u pitanju "osveta" ili odluka na osnovu stanja stvari.

Sudovi ce teško i sporo sticati nezavisnost . Na njihovo biranje imace zadugo uticaj isti oni protiv cijih akata bi cesto morali donositi odluke ili, pak, kršiti zakon u želji da zaštite lokalne mocnike ili da im udovolje. Osim problema izbora i stalnosti sudija, problemi proizilaze i odatle što sudovi rade u siromaštvu , okruženi su svim vidovima korupcije , zloupotreba i pritisaka , kojima, bez jake društvene podrške, podležu ne samo pojedinci, vec sistem deljenja "pravde" kao takav. Uprkos skepsi da ce sudovi brzo i lako steci nezavisnost, mi smatramo da se na tome mora raditi i insistirati više nego na bilo kojem drugom institucionalnom rešenju . Smatramo da bi Savezni ustavni sud morao biti aktivniji u prihvatanju inicijativa za pokretanje postupka i na odgovarajuci nacin opremljen (strucnim osobljem i neophodnim sredstvima) da bi nadležnost koju ima u žalbama zbog povrede pojedinacnim aktom ili radnjom sloboda i prava coveka i gradjanina utvrdjenih ustavom (tacka 6, clana 124 Ustava SRJ). Time bi se i ovo najviše pravosudno telo stavilo u službu kontrole ustavnosti u korist ustavnog poretka i gradjana.

Zakljucne napomene o karakeru, obimu i nacini predloženih promena

Mada je iz celog našeg pristupa jasan smisao ovakvog sumarnog nabrajanja samo jednog broja pravnih grana, vidi se da se najvažnije promene odnose na: (a) organizaciju državne vlasti, njenih izvora, strukture, pravila rada, prava i odgovornosti ; (b) položaj gradjana, ustavnog regulisanja njihovih prava i sloboda ; (c) odgovarajuce institucionalne i zakonske garantija i mogucnosti uživanja i zaštite prava ukljucujuci i svojinska prava koja podrazumevaju i slobodu privredne inicijative i regulišu tržišnu privredu . U okviru ovakve pozamašne reforme odnosno revizije ili kodifikacije (neki strucnjaci govore i o konsolidaciji) morala bi doci do izražaja i deregulacija u nizu oblasti gde je kao relikt partijsko-ideološke države ili kao rezultat etatisticke orjentacije vlasti došlo do zasista preteranog sužavanja, uskracivanja i uzurpacije prava (npr. lokalnih zajednica, subjekata nekadašnje društvene svojine, koja je jednim aktom postala državna, a vladini organi njeni upravljaci).

Stepen poštovanja prava ce zavisiti od toga koliko zadovoljava potrebe regulisanja odnosa medju ljudima, doprinosi rešavanju sukoba, omogucava prometa roba, usluga, ideja i koliko obezbedjuje da se taj promet odvija slobodno i pod ljudskim uslovima, više nego od strogosti zaprecenih kazni. Da bi pravo bilo racionalno, ono mora biti dovoljno širok okvir za ono što se zove "pravni promet" a što je samo odraz drugih oblika prometa tj. razmene medju ljudima. Sadržina datog prava zavisice od kvaliteta zakonodavca i njegovog uvidjanja potrebe da pravo bude instrument koji olakšava (ili pak otežava u slucaju da zakonodavac ne uvidja pomenute potrebe) pomenuti promet. Umesto da sve bude predvidjeno zakonom, mnogo je bolje i važnije da pravni sistem bude racionalno uredjen tako da ljudima pruži pogodan okvir za normalno življenje .

U opštim crtama, kao orijentiri s obzirom na koje se procenjuje šta iz pravnog sistema izbaciti, a šta novo u njega uneti, moglo bi se reci da je potrebno izgraditi ili uvesti ono što unapredjuje ljudska prava i slobode, stabilan pravni režim i liberalan politicki režim, društveni, ekonomski i politicki, a i kulturni pluralizam, kao i otvoreno civilno društvo sa liberalnom politickom kulturom, sa uvažavanjem razlika, takmicenja (contestacije, osporavanja), tolerancije, dijaloga i kompromisa kao nacina dolaženja do sporazuma. To su važni preduslovi za politicke garantije ljudskih prava, za plodonosnu konsocijaciju razlicitih etnickih grupa, za uspostavljanje uslova za vladavinu prava i finkcionisanje sistema na osnovu "podele vlasti" tj. uzajamnog, na ustavu i zakonu zasnovanog stavljanja svake vlasti pod kontrolu. Pod pluralizmom ne podrazumevamo samo višepartijski sistem, nego i pluralizam autonomnih ekonomskih, kulturnih, politickih udruženja, preduzeca, sindikata, ideoloških, kulturnih i verskih grupa i uverenja, autonomnih univerziteta, slobodne i odgovorne štampe (što znaci one koja nije pod jednosmernim uticajem vlasti ili jedne partije, ali koja je vrlo odgovorna prema istraživanju cinjenica i objavljivanju istine). Samo razvijeno društvo bi moglo da postane istinski pluralisticko, a gradjani relativno nezavisni od vlade u sticanju sredstava za život. Pluralizam u politickom smislu, naravno, podrazumeva politicku opoziciju, politicki "fer-plei" (fair-play) i pravila parlamentarnosti (ne samo u parlamentu) , kritiku vlade u parlamentu i u štampi , a sve to je možda i najbolja garantija za ljudska prava i pravi put da se stvori mogucnost da svi gradjani u tolerantnoj atmosferi izražavaju svoje interese, osecanja i gledišta. Za sve ovo je "podela vlasti" neophodan institucionalni aranžman, a vladavina prava nužna pretpostavka .

Pogrešno je shvatanje da se pomocu prava može postici sve što se želi. Mora se shvatiti da pravo kao sredstvo ima svoje granice , da se ono mora odnositi na ono što je mogucno, a da za izvesne daleke vizije treba prethodno ostvariti mnoge pretpostavke. Dok se do toga ne dodje pravo se mora koristiti u skladu s njegovom prevashodnom prirodom da omoguci ljudima mirno uživanje onoga što je moguce pri datom stepenu razvijenosti njihovih znanja i tehnologija, i da ih zaštiti od grabežljivaca, nasilnika i uzurpatora . Ovi poslednji najviše vole da prisvoje i privatizuju državu, jer ona pruža više mogucnosti za privilegije nego posedovanje bilo kakvoga sredstva za proizvodnju.

Za postizanje vladavine prava moraju se pored nove sadržine pravnih odredbi, ispuniti i neki vanpravni tj. društveni, politicki i ekonomski preduslovi . Sve je to otežano zbog toga što se i naša zemlja i druge tzv. postkomunisticke države, osim delimicnih izuzetaka u pogledu nivoa i stepena, karakterišu (1) otsustvo demokratskih tradicija i ustanova ; (2) obrasci autoritarnog politickog ponašanja , kao i autoritarne politicke kulture obojene nacionalnim i verskim netrpeljivostima; (3) da u vecini ovih zemalja tek treba da se razvije gradjansko društvo ; (4) mnogi ukorenjeni relikti oligarhijskih i birokratskih struktura i interesa koji se još brane ideološkim racionalizacijama uz pomoc novih kategorija, a starih shema. Sve ovo cini da ce vladavina prava biti stvar dalje buducnosti.

Popravljanje društvenog stanja mora poceti time da se svaka stvar nazove svojim pravim imenom , što za pravnike znaci da se svaka pojava koja je relevantna za pravne odnose na pravi nacin kvalifikuje. U tome se sastojao cuveni Konfucijev pokušaj tzv. rektifikacije imena , tj. nastojanja da se stvarima daju prava imena. Uvodjenje zakonitosti moralo bi takodje poceti uvodjenjem pravih i preciznih pravnih termina, kvalifikacija, racionalnih kriterijuma i propisa, sa širokim slobodama u granicama prava, a ne samo kaznenim odredbama i sankcijama . U mnogim zemljama, pa i u nas, pravnici moraju pravu vratiti i pravni jezik , izvršiti rektifikaciju pravnih pojmova i izbaciti nebulozne sklopove reci iza kojih ne stoji niti kakva stvarnost niti kakva smislena i racionalna pravna zapovest.

Pojedinacna i grupna gradjanska hrabrost je neophodna , a isto tako i solidarna podrška kolega iste struke , da bi se uspostavila "zakonitost" u pravno-pozitivistickom smislu, a kamo li za vladavinu prava.

Verovatno je tacna pretpostavka teoreticara da je coveku usadjena potreba za poretkom (nomizam) koja je izraz još iskonskije potrebe za izvesnošcu. No, uspostavljeni poreci mogu biti toliko nepravedni ili despotski da se otpor takvim poretcima ne samo cesto javlja nego i filozofski opravdava . U teoriji je razmatrana gradjanska neposlušnost i suprotstavljanje onim zakonima koji, i ako ispunjavaju predvidjenu formu, sadrže zapovesti cija je sadržina sasvim ocigledno suprotna onome što ljudski razum podrazumeva pod "pravom" u objektivnom smislu. Ideja gradjanske neposlušnosti i otpora ocigledno "nepravnom zakonu" prožeta je protivrecnostima kad razmatramo nacelo vladavine prava i veliki je izazov pravnicima koji sistem normi (zakona) moraju da primenjuju. Tzv. pravo na neposlušnost nepravednim zakonima ne može se izvesti iz pozitivnog prava (izuzetak je bio predvidjen ustavom Vajmarske republike, ali se u kontekstu datog pravnog sistema i kasnijeg totalitarizma nije pokazao plodotvornim). Ali, zato se u ljudskoj savesti, u etickim i verskim ucenjima, moralnoj, pravnoj i politickoj filozofiji nalaze moralna podrška i osnove za "nadzakonsko pravo" i za otpor "zakonskom nepravu" kako je ovaj problem video Gustav Radbruh. Mnogi poznati teoreticari i humanisti dali su podršku ideji o pravu i cak moralnoj obavezi gradjanske neposlušnosti pod izvesnim uslovima , narocito kad zakoni štete interesima politicke zajednice ili ne pružaju institucionalne mogucnosti niti legalne metode da se nepravicni zakoni ukinu.

Moralna autonomija pravnika je pretpostavka za slobodno sudijsko uverenje koje se ne odnosi samo na sudije . Mora pravnik biti spreman reci NE, ako ga profesionalno znanje i savest na to upucuju , pa i onda kad svi kažu DA ili "aminuju". Zato je potrebna i individualna gradjanska hrabrost i solidarna podrška ljudi iste profesije da bi se uspostavila legalnost, a zatim i vladavina prava.

Mora se voditi racuna i o tome da socijalne i politicke tenzije prouzrokovane ekonomskim teškocama i raširenim siromaštvom, neizvesnost u pogledu buducnosti pojedinih delova države, moguci sukobi oko moci i vlasti, politicke opasnosti koje se mogu pojaviti iz okruženja ili zbog nemira, mogu proizvesti i sukobe koji bi rezultirali daljim nepoštovanjem ili ukidanjem ustava, i time usporavanjem ili odlaganjem demokratizacije i uvodjenja vladavine prava.

Uz sve ostalo , mnoge demokratske ideje i nacela, zbog dvostrukih standarda prema kojima se tumace i primenjuju, pocele su da izgledaju kao puke ideološke sheme i konstrukcije . Jedan pisac sa teološkim i pravnickim obrazovanjem, koji se zalaže za ekumenizam i suživot ljudi razlicitih vera, piše da danas velike sile ili bogatije države idu za tim da radi svojih interesa razmrve sve strukture u malim zemljama, cije stanovništvo to shvata kao pretnju svojoj slobodi, pa cak i postojanju. Strah je podesna podloga za uniformizaciju (glajhšaltovanje), za masovno društvo, manipulisanje, zavodjenje discipline u ime reda i za politicki autoritarizam . U takvoj situaciji i decentralizacija, regionalizacija, disperzija moci, što je sve preduslov vladavine prava, pa cak i lokalna samouprava ocigledno nekome može izgledati kao fragmentacija, cepanje i slabljenje države.

Znacajna prednost promena u pravcu uspostavljanja vladavine prava , mada zahteva i velike i radikalne reforme, jeste i u tome što kad su nam jasne koncepcije i ustanove za koje se treba zalagati, onda postoji i mogucnost parcijalnih i postepenih promena tj. ukljuceni i strucna javnost mogu kod svakog zakona i odluke da lako zakljuce šta nije u skladu sa osnovnim koncepcijskim i ustavnim opredeljenjem za vladavinu prava, pa se svaki pojedini slucaj odstupanja može kritikovati i može se pokušati da se popravi. To nije tako kad se radi npr. o promeni privrednog sistema gde se ne može jedan segment popraviti ako se ne promene i drugi s njim povezani.

www.lex.org.rs • Lex ID • Info • Aktivnosti i rezultati • PROJEKTI • Članovi • Kontakt
LEX Advokatska kancelarija • LEX Konsalting