Promocija vladavine prava u SRJ

Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojecih reformi

Drugi Forum u seriji foruma koji se organizuju u okviru projekta "Promocija vladavine prava" pod nazivom "Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojecih reformi" održan je 06. marta 2001.godine.

Uvodno izlaganje na ovom Forumu podneo je g-din Slobodan Vucetic, kopredsednik LEX-a i razrešeni sudija Ustavnog suda Srbije. Medijator Foruma je bio prof. dr Pavle Nikolic.

Forumu je prisustvovalo 18 ucesnika, medju kojima su bili predstavnici nevladinih organizacija, politickih partija, državnih organa, eksperti, profesori i advokati. Forum je imao znacajnu medijsku podršku, iz deset razlicitih medijskih kuca, kako novinskih tako i elektronskih.

U diskusiji je posebno bila naglašena potreba za faktickim odvajanjem i nezavisnošu zakonodavne, sudske i izvršne vlasti u Srbiji i Jugoslaviji, što nije postojalo u prethodnom periodu. Istaknuti su i drugi nedostaci sadašnjeg sistema podele vlasti, narocito u Srbiji, i ukazano je na neophodne promene u ustavnom sistemu Srbije u sferi podele vlasti.

SISTEM PODELE VLASTI U SRBIJI I SR JUGOSLAVIJI
U SVETLU PREDSTOJECIH REFORMI

— Slobodan Vucetic —

Nacelo podele vlasti u ustavno-pravnoj teoriji i praksi savremenih pravnih država, predstavlja kljucni princip i temelj organizacije državne vlasti i odnosa izmedu tri grane vlasti (zakonodavne, izvršne i sudske). Da bi se izbegle odnosno bitno smanjile mogucnosti zloupotrebe vlasti, nužno je da državna vlast bude tako podeljena da sve tri grane vlasti budu samostalne u vršenju svojih ustavnih funkcija, ali i da se uzajamno ogranicavaju i kontrolišu. Ukupna državna vlast time ne gubi svojstvo organizacione i funkcionalne celine, vec se radi o deobi nadležnosti i funkcija jedinstvene državne vlasti, o podeli rada, primenjenoj na državne organe. Tako se sprecava koncentracija vlasti u jednoj licnosti ili organu i njeno arbitrerno vršenje i postiže uzajamna kontrola i ravnoteža u sistemu podele vlasti.

U pogledu organizacionih i funkcionalnih veza i odnosa tri grane državne vlasti, u savremenim pravnim državama centralno pitanje je odnos zakonodavne i izršne vlasti. Ove dve vlasti su politickog karaktera i medu njima, u okviru parlamentarnog sistema vlasti, postoji neposredna funkcionalna veza, relativno visok stepen meduzavisnosti, uzajamne kontrole i ravnoteže. Tu ravnotežu u savremenoj praksi opasno narušava sve snažnija uloga izvršne vlasti koja, kao emanacija parlamentarne vecine, dominira nad parlamentarnom vlašcu, cesto je svodeci na svoj izvršni, glasacki mehanizam. Za razliku od odnosa ove dve grane vlasti, sudska vlast je u svom radu autonomna u odnosu na druge dve, u osnovi politicke vlasti, i vezana je samo ustavom i zakonom. Posebno je znacajna uloga ustavnih sudova kao cuvara ustavnosti i zakonitosti, a time i ustavnog nacela podele vlasti.

I NACELO PODELE VLASTI U USTAVU SRJ I USTAVU REPUBLIKE SRBIJE

Za razliku od Ustava SFRJ, u kome je osnovno nacelo organizacije državne vlasti bilo nacelo jedinstva vlasti, Ustav SRJ (1992.) i Ustav Srbije (1990.) sadrže nacelo podele vlasti. Ustav SRJ (cl. 12.) sadrži sledecu odredbu o podeli vlasti: "Vlast u Saveznoj Republici Jugoslaviji organizovana je na nacelu podele na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast". U pogledu odnosa i nacina vršenja zakonodavne i izvršne vlasti, u normativnom delu Ustava Srbije (cl. 9.), nacelo podele vlasti sprovedeno je u okviru parlamentarno-predsednickog sistema. Znacajne razlike izmedu ova dva sistema organizacije državne vlasti dovele su do znatnih razlika u modelu i realizaciji podele vlasti, pre svega izmedu izvršne i zakonodavne, ali i izmedu nosilaca izvršne vlasti (šefa države i vlade).

1. Savezna skupština i Narodna skupština Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Savezna skupština je nosilac zakonodavne vlasti u punom kapacitetu. Ustavom SRJ nije predvidena mogucnost (kao ni ustavima republika) delegiranja zakonodavne funkcije Saveznoj vladi. Savezna skupština autonomno vrši i ustavotvornu vlast, izuzev u slucajevima predvidenim Ustavom - na osnovu saglasnosti republickih skupština. Ona vrši i druge, u parlamentarnim sistemima uobicajene funkcije: odlucuje o ratu i miru, ratnom stanju, stanju neposredne ratne opasnosti i vanrednom stanju, o promeni granica SRJ, o udruživanju sa drugim državama i o pristupanju medunarodnim organizacijama. Takode, vrši izborne funkcije: bira predsednika Savezne vlade, nosioce pravosudnih funkcija i guvernera Narodne banke Jugoslavije (na predlog predsednika SRJ). Ona, takode, obavlja kontrolu nad radom Savezne vlade.

Narodna skupština Republike Srbije, takode, raspolaže nadležnostima koje su uobicajene u parlamentarnom sistemu. Neke od tih funkcija (odlucivanje o ratu i miru i o neposrednoj ratnoj opasnosti, ratifikovanje medunarodnih ugovora) posle donošenja saveznog Ustava i odgovarajucih zakona, preuzela je Savezna skupština. Ustavom Srbije, takode, nije predvidena mogucnost delegiranja njenih zakonodavnih funkcija republickoj vladi.

Narodna skupština, za razliku od Savezne skupštine bira Vladu u celini, nad cijim radom obavlja politicku kontrolu. Ustavotvorna funkcija Narodne skupštine ogranicena je time što se akt o promeni ustava (koji se usvaja dvotrecinskom vecinom ukupnog broja poslanika) stavlja na republicki referendum

2. Predsednik SRJ i predsednik Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Izvršna vlast na nivou SRJ, kao i u Srbiji, je bicefalna - cine je predsednik Republike i Vlada. Bitne razlike izmedu rešenja u Ustavu SRJ i u Ustavu Srbije u pogledu raspodele nadležnosti predsednika Republike i Vlade, nacina njihovog izbora, prestanka funkcije i odgovornosti, poticu iz razlike u sistemu vlasti na nivou federacije i u Srbiji (parlamentarni odnosno parlamentarno-predsednicki sistem).

Prema odredbama Ustava SRJ (cl. 97, 98.) koje su važile do donošenja ustavnih amandmana V, VI i VII na Ustav SRJ, od 6 jula 2000., predsednika SRJ bira (na cetiri godine, bez prava istog lica na ponovni izbor) Savezna skupština i može ga razrešiti kada utvrdi da je povredio Ustav SRJ. Amandmanima V, VI i VII na Ustav SRJ, utvrdeno je novo rešenje prema kome se predsednik SRJ bira na neposrednim izborima, tajnim glasanjem. Mandat mu traje cetiri godine, a isto lice može biti izabrano na ovu funkciju najviše dva puta. U skladu sa ovim rešenjem predviden je bitno drugaciji nacin razrešenja predsednika SRJ. Naime, Savezna skupština može ga rasrešiti kad Savezni ustavni sud utvrdi da je povredio Ustav SRJ. Sam postupak razrešenja može pokrenuti najmanje polovina saveznih poslanika u oba veca Savezne skupštine. O razrešenju se može glasati u Saveznoj skupštini najranije 15 dana od dana kad Savezni ustavni sud dostavi Saveznoj skupštini odluku da je predsednik SRJ povredio savezni ustav. Predsednik je razrešen kad oba veca Savezne skupštine vecinom od dve trecine saveznih poslanika prihvate predlog za razrešenje. Novo ustavno rešenje ima dva krupna sistemska nedostatka. Prvi je da se naposrednim izborom predsednika SRJ (iako mu nisu promenjena ustavna ovlašcenja) ozbiljno remeti parlamentarni sistem vlasti jer se naspram parlamenta uvodi neposredno birani predsednik SRJ, koji tako stice visoki politicki legitimitet i ukida njegovu neposrednu odgovornost Saveznoj skupštini. Drugi bitan nedostatak je u tome što se novim ustavnim rešenjem manja federalna jedinica (Crna Gora) prakticno lišava bilo kakvog uticaja na izbor predsednika savezne države.

Predsednik Srbije, bira se na neposrednim izborima, što je izraz mešovitog, parlamentarno-predsednickog sistema vlasti (cl. 86. Ustava Srbije). Mandat mu iznosi pet godina, a isto lice ne može biti više od dva puta birano na ovu funkciju. Zato su uslovi i postupak njegovog opoziva, mada vezani za kršenje Ustava, vrlo složeni. Naime, o predlogu za opoziv, koji može da utvrdi najmanje dve trecine od ukupnog broja narodnih poslanika, odlucuje se neposrednim izjašnjavanjem biraca, a predsednik je opozvan ako za opoziv glasa vecina od ukupnog broja biraca. Ova apsolutna vecina znatno nadmašuje vecinu kojom se predsednik bira i veoma otežava ostvarivanje njegove politicke odgovornosti. U slucaju da predsednik ne bude opozvan, Narodna skupština se raspušta. Ovo je veoma snažan instrument zaštite predsednika Republike i objektivno predstavlja pretnju i rigoroznu sankciju za parlament u slucaju da predsednik ne bude opozvan.

Funkcije predsednika SRJ uglavnom su reprezentativnog karaktera, što je u skladu sa parlamentarnim sistemom vlasti. Izuzetak je funkcija predsednika Vrhovnog saveta odbrane, odnosno funkcija komandovanja Vojskom Jugoslavije, koju vrši na osnovu odluka Vrhovnog saveta odbrane.

Za razliku od predsednika SRJ, predsednik Republike Srbije, u skladu sa parlamentarno-predsednickim sistemom vlasti, raspolaže sa širokim fondom funkcija izvršne vlasti. To su, pre svega, nadležnosti u oblasti spoljne politike. Zatim, u slucaju kada Narodna skupština ne može da se sastane, predsednik Srbije proglašava ratno stanje i neposrednu ratnu opasnost i donosi akte iz nadležnosti Narodne skupštine dok takvo stanje traje. Osim prava da ogranici pojedine ustavne slobode i prava gradana, predsednik Srbije ima ovlašcenje i da izmeni organizaciju, sastav i ovlašcenja Vlade i ministarstva, sudova i javnih tužilaštva, uz obavezu da svoje akte podnese Narodnoj skupštini na potvrdu cim bude u mogucnosti da se sastane. Predsednik Srbije ima ovlašcenje da, na predlog Vlade, proglasi vanredno stanje kad su na delu teritorije Republike ugroženi bezbednost, slobode i prava gradana ili rad državnih organa. Za to vreme, on može da donosi akte i preduzima mere koje te okolnosti iziskuju. Zakonom o merama za slucaj vanrednog stanja, predvidena su šira ovlašcenja predsednika Republike od Ustavom dozvoljenih.

Donošenjem Ustava SRJ i odgovarajucih saveznih zakona (o odbrani) sve ove "jake" funkcije predsednika Srbije prešle su u nadležnost organa federacije, iako republicki ustav još uvek nije uskladen sa saveznim ustavom. Tako, predsednik Srbije danas efektivno raspolaže manjim fondom funkcija nego šef države u mešovitom sistemu vlasti.

Za razliku od predsednika SRJ, predsednik Srbije ima pravo odložnog zakonodavnog veta i može tražiti od Vlade da izloži stavove o pojedinim pitanjima iz njene nadležnosti.

Takode, predsednik Srbije, na obrazložen predlog Vlade, može raspustiti Narodnu skupštinu. Praksa u Srbiji pokazala je da su ustavne funkcije predsednika predimenzionirane i da predstavljaju smetnju funkcionisanju narodnog predstavništva i Vlade.

3. Savezna vlada i Vlada Republike Srbije u sistemu podele vlasti

Prema Ustavu SRJ, Savezna vlada je kreator i nosilac izvršne vlasti u federaciji. Ona utvrduje i vodi unutrašnju i spoljnu politiku, predlaže i izvršava savezne zakone, obrazuje i ukida ministarstva, usmerava i kontroliše njihov rad i akte, nareduje opštu mobilizaciju i vrši pripreme za odbranu. Kada Savezna skupština nije u mogucnosti da se sastane, Savezna vlada proglašava ratno stanje, stanje neposredne ratne opasnosti i vanredno stanje. Za to vreme donosi akte o pitanjima iz nadležnosti Savezne skupštine, uz obavezu da ih podnese na potvrdu cim Savezna skupština bude u mogucnosti da se sastane.

Vlada Republike Srbije ima znatno manja ovlašcenja. To je posledica razlike u sistemu organizacije državane vlasti odnosno u raspodeli nadležnosti izmedu vlade i šefa države, kao organa izvršne vlasti. Zato osim klasicnih nadležnosti vlade (vodi politiku, predlaže i izvršava zakone, usmerava i kontroliše rad ministarstava), Vlada Srbije nema ovlašcenje da za vreme ratnog stanja donosi akte o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine, samostalno obrazuje i ukida ministarstva. Takode, Vlada Srbije ne može raspustiti Narodnu skupštinu, vec to, na njen obrazložen predlog može uciniti predsednik Republike.

U pogledu raspodele nadležnosti i uredivanja odnosa zakonodavne i izvršne vlasti, poseban znacaj ima generalno ovlašcenje vlade (i savezne i republicke) da donosi uredbe za izvršavanje zakona. Praksa je ukazala na raširenu pojavu uzurpacije zakonodavne funkcije putem donošenja uredbi, pre svega, od strane Vlade Srbije. Uredbama se cesto izlazilo iz zakonskog okvira i izvorno uredivala pojedina pitanja, a nisu retki slucajevi da su uredbama direktno menjana pojedina zakonska rešenja (u oblasti poreskog sistema i sl.). Time je grubo kršen ustav odnosno ustavno nacelo podele vlasti i uspostavljana tzv. uredbodavna vlast.

Sa stanovišta parlamentarnog sistema u federaciji, bitan je ustavni odnos Savezne skupštine i Savezne vlade. Ustavom SRJ iz 1992. uspostavljen je, u okviru racionalizovanog parlamentarizma, kancelarski princip, prema kome Saveznu vladu olicava njen predsednik. Naime, izborom i razrešenjem predsednika Savezne vlade od strane Savezne skupštine, izabrana je, odnosno razrešena Savezna vlada. Predsednik Savezne vlade odreduje njen stav i menja ga (svakako, u konsultaciji sa koalicionim partnerima), s tim što je dužan da o tome obavesti Saveznu skupštinu. Savezni ministri ne odgovaraju za svoj rad pred saveznim parlamentom, vec pred predsednikom Savezne vlade, koji je za svoj rad i za rad vlade odgovoran Saveznoj skupštini.

Amandmanom VIII na Ustav SRJ od 6. Jula 2000., ukinut je tzv. kancelarski model Savezne vlade i predvideno da Vladu u celini bira Savezna skupština, kojoj Vlada odgovara za svoj rad. Tako Savezna skupština može izglasati nepoverenje Saveznoj vladi. Za razliku od ranijeg ustavnog rešenja po kome je predsednik Savezne vlade sam obaveštavao Saveznu skupštinu o promenama koje je izvršio u Saveznoj vladi, prema amandmanu VIII, predsednik Savezne vlade samo može predložiti razrešenje pojedinih clanova Vlade. Pri tome, ovim amandmanom nisu menjana ustavna ovlašcenja Savezne vlade.

Za razliku od rešenja u saveznom ustavu od 1992, Ustav Srbije predvida da predsednika i celu Vladu bira i razrešava Narodna skupština, odnosno da Vlada u celini i ministri pojedinacno za svoj rad odgovaraju pred Skupštinom. Narodna skupština može, na predlog najmanje dvadeset poslanika, izglasati nepoverenje Vladi ili pojedinom njenom clanu. Vlada, takode, može postaviti pitanje svog poverenja Narodnoj skupštini, a predsednik Vlade može predložiti Narodnoj skupštini razrešenje pojedinih clanova Vlade, kao što Vlada i svaki njen clan mogu podneti ostavku Narodnoj skupštini.

Odgovornost Savezne vlade može da pokrene, u vidu predloga za glasanje o nepoverenju, najmanje dvadeset saveznih poslanika jednog od veca Savezne skupštine. Nepoverenje je izglasano kad za njega glasa vecina od ukupnog broja poslanika u oba skupštinska veca.

U federalnom parlamentarnom sistemu, Savezna vlada u odnosu na Saveznu skupštinu ima dva ovlašcenja. Prvo je pravo da raspusti Saveznu skupštinu kad ova nije u mogucnosti da duže vreme obavlja svoje nadležnosti (bez odredenog roka), pošto prethodno sasluša mišljenje predsednika oba skupštinska veca i šefova poslanickih grupa. Ovo veoma snažno ovlašcenje Savezne vlade ograniceno je na više nacina. Pre svega, Savezna skupština ne može biti raspuštena ako je pokrenut postupak glasanja o nepoverenju Saveznoj vladi, u prvih i poslednjih šest meseci skupštinskog mandata, za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti i vanrednog stanja.

Za razliku od Ustava SRJ, Ustav Srbije predvida da se Narodna skupština ne može raspustiti samo za vreme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti. Time je ustavni položaj parlamenta u Srbiji znatno oslabljen u korist izvršne vlasti.

Savezna vlada može i sama postaviti pitanje svog poverenja u Saveznoj skupštini. To sredstvo je, objektivno, pretnja parlamentarnom krizom ukoliko se vladi izglasa nepoverenje, ali je u skladu sa parlamentarnim sistemom vlasti. Isto pravo ima i Vlada Srbije u odnosu na Narodnu skupštinu.

Parlamentarna kontrola rada vlade, osim putem izglasavanja nepoverenja predsedniku Savezne vlade (po Ustavu iz 1992.) a sada Seveznoj vladi u celini (po amandmanu VIII) odnosno vladi u celini i ministrima u Srbiji, ostvaruje se i kroz poslanicka pitanja i interpelaciju. Za razliku od poslovnika veca Savezne skupštine, poslovnikom Narodne skupštine nije uvedena interpelacija kao snažno sredstvo kontrole rada vlade. Praksa je ukazala i na neadekvatno uredivanje i neefikasno korišcenje poslanickih pitanja. Kad je rec o spojivosti poslanicke i ministarske funkcije, Ustav SRJ je izricito zabranjuje, dok je Ustav Srbije dozvoljava. Ustav SRJ, takode, predvida da clan Savezne vlade ne može obavljati drugu javnu funkciju niti profesionalnu delatnost, što ne predvida Ustav Srbije. Medutim, takva zabrana predvidena je republickim Zakonom o državnoj upravi, mada u praksi do sada nije poštovana.

4. Sudska vlast u sistemu podele vlasti

Ustav SRJ i Ustav Srbije, u okviru nacela podele vlasti, proklamuju samostalnost i nezavisnost sudske vlasti i njenu vezanost samo ustavom i zakonom. Zaštita ustavnosti i zakonitosti pripada ustavnim sudovima. Takode se garantuje sudska zaštita ustavnih sloboda i prava, a Ustavom SRJ i ustavno-sudska zaštita sloboda i prava putem ustavne žalbe. Zakonodavna vlast zakonom propisuje nadležnost, organizaciju i nacin rada sudova, a ustavom i zakonom ureduje se izbor i prestanak mandata sudija. Sudska vlast, kao nepoliticka, strucna i profesionalna državna vlast, uživa punu nezavisnost u obavljanju svojih funkcija u odnosu na druge dve grane vlasti.

Skupštine (savezna i republicka) biraju sudije (i tužioce), s tim što im je mandat u Srbiji stalan, a na nivou federacije iznosi devet godina za sudije i cetiri godine za tužioca. Ustavom SRJ predvideno je da predsednik Saveznog ustavnog suda i Saveznog suda biraju sudije "izmedu sebe", dok je Ustavom Srbije predvideno da predsednika svih sudova bira Narodna skupština. Princip stalnosti sudijske funkcije u Srbiji i "nepokretnosti" sudije, bitna je, mada nedovoljna, pretpostavka sudske nezavisnosti.

Predlog za izbor sudija (i tužioca) na novou federacije daje predsednik SRJ, po pribavljenom mišljenju predsednika republika clanica. U Srbiji, predsednik Republike predlaže kandidate samo za sudije i predsednika Ustavnog suda, dok predlog za izbor sudija i predsednika redovnih sudova (i tužilaca) daje skupštinski odbor za pravosude.

Sudije (i tužilac) na nivou federacije, kao i sudije Ustavnog suda Srbije, uživaju imunitet, kao poslanici i ministri, dok sudije redovnih sudova (i tužioca) u Srbiji uživaju "krnji" imunitet. On se sastoji u tome što ne mogu biti pozvani na odgovornost za mišljenje dato prilikom sudenja, a u postupku pokrenutom zbog krivicnog dela ucinjenog u vršenju sudijske odnosno tužilacke funkcije, ne mogu biti pritvoreni bez odobrenja Narodne skupštine. Sudija (i tužilac) može biti razrešen od strane skupštine, odnosno može mu prestati funkcija samo u slucajevima utvrdenim Ustavom. Odluci skupštine o prestanku funkcije odnosno razrešenju sudijske funkcije, po Ustavu, mora prethoditi utvrdeni stav najvišeg suda da su ispunjeni uslovi za donošenje takve odluke, što je u skladu sa principom podele vlasti i nezavisnosti sudova. Praksa je, medutim, pokazala da ni ova, vrlo precizna, ustavna odredba nije dovoljna zaštita od neustavnog razrešenja sudija.

Dosadašnja praksa je ukazala na krupne nedostatke ustavnog rešenja prema kome sudije predlažu i biraju politicki državni organi (šef države i parlament) zbog primene kriterijuma politicke, odnosno partijske "podobnosti", kako prilikom izbora tako i prilikom razrešenja.

Ustavni sudovi vrše kontrolu ustavnosti i zakonitosti svih propisa i opštih akata koje donose zakonodavna i izvršno-upravna vlast. Ovo veoma snažno ovlašcenje, cija je svrha ocuvanje ustavnosti i zakonitosti, ukljucuje pravo na ukidanje neustavne zakonske odredbe odnosno zakona, uredbe vlade ili propisa organa državne uprave, kao i drugog propisa i opšteg akta. U tom smislu, ustavni sudovi su i cuvari ustavnog principa podele vlasti, tj. snažna brana neustavnom i nezakonitom ponašanju zakonodavne i izvršne vlasti. Odluke ustavnih sudova su opšteobavezne i izvršne, a u slucaju potrebe njihovo izvršavanje obezbeduje vlada. Nažalost, ustavna uloga i praksa ustavnih sudova u velikom su raskoraku.

O zakonitosti konacnih upravnih akata odlucuju redovni sudovi (okružni i Vrhovni sud Srbije odnosno Savezni sud) u upravnom sporu, što je važno ustavno sredstvo kontrole zakonitosti pojedinacnih akata upravnih organa.

Sudovi rešavaju izborne sporove, tj. odlucuju o povredi prava u toku izbora saveznih, republickih, pokrajinskih i lokalnih predstavnickih organa. U federaciji, to je nadležnost Saveznog ustavnog suda, a u Srbiji-redovnih sudova, a Ustavnog suda Srbije samo ako neki izborni spor nije u nadležnosti redovnih sudova ili drugih državnih organa.

Sa svoje strane, zakonodavna, a narocito izvršna vlast, ostvaruju snažan uticaj na rad sudova, pocev od izbora sudija, njihovog razrešenja, materijalnog položaja itd. Takode, šef države, putem pomilovanja, a skupštine putem amnestije, vrše naknadni uticaj na pravosnažne sudske odluke, prakticno ih menjajuci ili stavljajuci van snage.

Ustavno je veoma sporan uticaj ministarstva pravde, kao organa državne uprave, na organizaciju i rad sudova. Taj uticaj je prenaglašen, pre svega, kad je rec o organizaciji sudstva, izboru i razrešenju sudija, materijalnom položaju sudova i sudija. Takode je nespojivo sa principom podele vlasti da ministarstvo pravde, kao upravni organ, donosi sudski poslovnik. Time se ozbiljno dovode u pitanje ustavne garancije sudske samostalnosti i nezavisnosti.

II PREDLOZI PROMENA U USTAVNOM SISTEMU SRBIJE U SFERI PODELE VLASTI

Dosadašnje iskustvo u funkcionisanju državne vlasti u Srbiji ukazalo je na potrebu da se sadašnji parlamentarno-predsednicki sistem zameni parlamentarnim sistemom vlasti. To podrazumeva uvodenje funkcije predsednika Republike koji raspolaže reprezentativnim ovlašcenjima i koga bira i razrešava Narodna skupština. Time bi se Narodnoj skupštini povecali autoritet i demokratska legitimnost, a Vlada bi prakticno preuzela celu izvršnu vlast.
Predsednika Republike Srbije birala bi i razrešavala Narodna skupština vecinom od ukupnog broja poslanika. Predsednik Republike imao bi reprezentativne funkcije, tipicne za parlamentarni sistem vlasti. Postupak za razrešenje predsednika pokretala bi Skupština na predlog vecine od ukupnog broja poslanika, a istom vecinom bi ga mogla razrešiti, s tim što bi prethodno Ustavni sud trebalo da utvrdi da je povredio Ustav. Predsednik Republike Srbije ne bi imao sadašnje pravo na odložni zakonodavni veto.
Narodna skupština Republike Srbije ne bi mogla, kao sada, biti raspuštena odlukom predsednika Republike Srbije na obrazložen predlog Vlade, s obzirom na buduca reprezentativna ovlašcenja šefa države, vec bi tu odluku donosila Vlada. Medutim, umesto sadašnjih potpuno neodredenih ustavnih formulacija, Ustavom bi morali biti precizno propisani uslovi koji moraju biti ispunjeni da bi Narodna skupština mogla biti raspuštena. Pri tome bi Ustavom Srbije trebalo predvideti da Skupština ne može biti raspuštena u sledecim slucajevima: ako je pokrenut postupak glasanju o nepoverenju Vladi; u prvih i poslednjih šest meseci mandata; za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti ili vanrednog stanja. Kad Narodna skupština nije u mogucnosti da se sastane, Vlada bi za vreme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti i vanrednog stanja, donosila akte o pitanjima iz nadležnosti Skupštine, uz obavezu da ih podnese na potvrdu Skupštini cim ona bude u mogucnosti da se sastane. Ustavom bi, takode, trebalo predvideti da narodni poslanicima prestaje mandat ako se u roku od tri meseca od konstituisanja Narodne skupštine ne izabere Vlada ili ne donese budžet.
Kad je u pitanju odnos Skupštine i Vlade u vezi sa izborom Vlade i sa njenom odgovornošcu pred Skupštinom, trebalo bi zadržati postojece rešenje iz Ustava Srbije. To znaci da Skupština bira i razrešava celu Vladu, da pred Skupštinom odgovaraju, ne samo Vlada vec i ministri pojedinacno. U Ustav Srbije trebalo bi ugraditi rešenje po kome Vlada, ne samo vodi vec i utvrduje politiku Republike. Dosadašnja praksa u Srbiji ukazuje na potrebu da se Ustavom utvrdi rok u kome je Narodna skupština dužna da izabere Vladu (npr. 60 dana od konstitutivne sednice). Ako je ne izabere u predvidenom roku Skupština se raspušta i raspisuju novi izbori u roku od 60 dana.
Sistem i postupak odgovornosti Vlade pred Skupštinom takode zahteva odgovarajuce ustavne promene, kao i drugacija zakonska i poslovnicka rešenja. U republicki Ustav trebalo bi uneti nova i potpunija rešenja u vezi sa politickom kontrolom Skupštine nad radom Vlade. Pre svega, poslanickom pitanju, koje je poslovnicki institut i u praksi je marginalizovano, trebalo bi dati ustavni status. Isto treba uciniti sa interpelacijom koja u ustavnom i pravnom sistemu Srbije nije predvidena. Pri tome,interpelaciji treba dati ustavni status i karakter kakav ima u razvijenim parlamentarnim sistemima. Naime, ako posle skupštinskog pretresa povodom interpelacije, vecina od ukupnog broja poslanika izrazi nezadovoljstvo odgovorom Vlade, ima se smatrati da je time automatski pokrenut postupak glasanja o nepoverenju Vladi. Takode, Ustavom treba predvideti i mogucnost vodenja tzv. parlamentarnih istraga obrazovanjem anketnih odbora. Ustavnim promenama posebnu pažnju treba posvetiti ustanovljavanju efikasne parlamentarne kontrole nad radom službe državne bezbednosti (tajne policije).
S obzirom na veoma izraženu i ucestalu praksu da Vlada Srbije (u ranijim sazivima), donoseci uredbe za izvršavanje zakona, izlazi iz svoje ustavne nadležnosti i uzurpira zakonodavnu funkciju Skupštine, treba preispitati i precizirati postojece ustavno rešenje u vezi sa uredbodavnom funkcijom Vlade. Moguce rešenje je ukidanje generalnog ovlašcenja Vlade da donosi uredbe za sprovodenje zakona i utvrdivanje prava i obaveze Skupštine da prilikom donošenja svakog zakona predvidi (ili ne predvidi) ovlašcenje Vlade da uredbom može propisati nacin sprovodenja zakona. To se odnosi i na ovlašcenja ministarstava da svojim propisima bliže razraduju nacin primene zakona i vladinih uredbi, što je jedan od cestih nacina nedopuštene dopune, pa i revizije zakonskih rešenja..
Ustavom Srbije trebalo bi izricito predvideti da clan Vlade ne može obavljati drugu javnu funkciju (izuzev poslanicke), niti drugu profesionalnu delatnost. To se, pre svega, odnosi na funkcije direktora preduzeca. Razlog je u veoma izraženoj pojavi simbioze vlasti i novca, odnosno protivustavnog uspostavljanja monoposlkog položaja "ministarskih preduzeca".
Ustavni položaj sudova trebalo bi u vecoj meri uskladiti sa nacelom podele vlasti i nacelom samostalnosti i nezavisnosti sudova i sudija. To, pre svega, zahteva promene u nacinu izbora sudija, jer sadašnji sistem omogucava dominaciju izvršne vlasti i partijskih vrhova, odnosno primenu kriterijuma politicko-partijske podobnosti umesto strucnosti i dostojnosti. Zato bi sudije na osnovu mišljenja sudskih kolegijuma, trebalo da bira i razrešava Visoki sudski savet, koji bi bio ustanovljen Ustavom. U njegovom sastavu vecinu bi cinile sudije najvišeg suda u republici, a ostali deo predstavnici Skupštine i istaknuti pravni strucnjaci izvan sudova. Alternativa: Visoki sudski savet bi, na osnovu mišljenja sudskih kolegijuma, utvrdivao predloge za izbor i razrešenje sudija, a Narodna skupština bi, na osnovu njih, birala odnosno razrešavala sudije.

Sudsku nezavisnost trebalo bi ojacati i time što bi bio garantovan stabilan i zadovoljavajuci materijalni položaj sudova i sudija. Ovo tim pre što sudije, po prirodi svoga poziva, ne mogu da se bave drugom, dodatnom profesionalnom delatnošcu. Zato bi ustavom trebalo predvideti da sudski budžet bude autonomni deo državnog budžeta, o cijem bi korišcenju odlucivao Visoki sudski savet. Isti principi važili bi i za Ustavni sud. Ustavom i zakonom trebalo bi iskljuciti odnosno bitno smanjiti sadašnji uticaj ministarstva pravde, kao organa pravosudne uprve, na organizaciju, kadrovsku politiku i materijalni položaj sudova i sudija. Ovo ministarstvo trebalo bi samo da pruža strucnu, organizacionu i materijalnu pomoc sudstvu, da vodi evidencije o radu sudova, vrši funkciju upravnog nadzora i sl.
S obzirom na izuzetno važno ovlašcenja Ustavnog suda u kontroli ustavnosti i zakonitosti i ocuvanju principa podele vlasti, Ustavom i zakonom trebalo bi konkretnije propisati njegove obaveze, pre svega u pogledu rokova odnosno hitnog postupanja kad je rec o oceni ustavnosti zakona i oceni ustavnosti i zakonitosti vladinih uredbi. Ustavom bi trebalo predvideti konkretne i visoke kriterijume za izbor sudija Ustavnog suda (dokazana strucnost, iskustvo i visok ugled) i omoguciti da njihov sastav udu i profesori pravnih fakulteta, odnosno drugi ugledni pravni strucnjaci iz naucnih instituta. U sistem ustavno-sudske zaštite sloboda i pravo gradana trebalo bi uvesti ustavnu žalbu kakvu poznaje, na primer, ustavni sistem Nemacke.
U ustavni sistem trebalo bi uvesti institutciju ombudsmana (pravobranilac gradana) kao nezavisnu parlamentarnu instituciju za zaštitu ustavnih sloboda i prava gradana, pre svega od nezakonitog postupanja i nepravilnog rada organa uprave, posebno policije, zatvorskih organa, vojnih vlasti, kao i javnih službi. Ombudsman bi o uocenim nezakonitostima i nepravilnostima javno upozoravao upravne organe i javne službe, upucivao im preporuke i kritike i obaveštavao o tome parlament i javnosti i imao ovlašcenje da pokrece odgovarajuce postupke pred sudom.
Napred predložene i druge promene Ustava Srbije same po sebi, naravno, nece dovesti do potpunog poštovanja nacela podele vlasti, ustavnosti i zakonitosti i do vladavine prava. Posebno ne do efikasne politicke i druge kontrole nad delovanjem izvršne vlasti, kojoj je imanentna sklonost ka dominaciji nad ostalim dvema vlastima i nad društvom u celini. Predstoji nam relativno dugo vreme izgradnje modernog i demokratskog parlamentarizma, oslonjenog na znatno viši nivo politicke svesti i kulture gradana i oslobodenog dominacije ekstremizma i destruktivnog delovanja. Jednako krupan zadatak je stvaranje uslova za istinski nezavisno, samostalno i efikasno sudstvo, oslobodeno inercije jedinstva vlasti i dominacije partijske države i, naravno, sa bitno poboljšanim materijalnim položajem sudova i sudija, koji ce stimulisati mlade i talentovane strucnjake da postanu i ostanu sudije.

Naravno, sve to podrazumeva obnovu i izgradnju niza institucija demokratskog javnog mnjenja i civilnog društva, nezavisne medije i puno poštovanje ljudskih sloboda i prava. Razume se, sve to je moguce ostvariti samo u okviru jednog ekonomski daleko razvijenijeg, politicki i socijalno stabilnijeg društva, integrisanog u evropske i druge medunarodne asocijacije, ciji bi celokupni ekonomski i pravni sistem bili kompatibilni sa opšteprihvacenim evropskim i uopšte medunarodnim standardima i praksom.

www.lex.org.rs • Lex ID • Info • Aktivnosti i rezultati • PROJEKTI • Članovi • Kontakt
LEX Advokatska kancelarija • LEX Konsalting